Аналитический доклад голландского Института международных отношений «Клингендейл» (январь 2025 г.): выводы и рекомендации. Планы западных мозговых центров относительно Белоруссии совершенно предсказуемы. Главный вопрос: понимают ли это в белорусской элите, и особенно – видят ли в этом угрозы или возможности?..
Выводы
Европа – и Запад в более широком смысле – сталкивается с ключевой дилеммой в отношении своей политики в отношении Беларуси: попытки использовать дипломатическую и экономическую изоляцию для оказания давления на Минск в целях политической либерализации и дистанцирования от войны России в Украине делают режим Лукашенко все более зависимым от Москвы, угрожая ему превращением в простой марионеточный режим или государство-сателлит России (сценарий 2). Альтернативой этой нормативной или принципиальной политической стратегии был бы более прагматичный подход, заключающийся в налаживании взаимодействия с Минском путем восстановления полных дипломатических отношений и ослабления санкций с целью повышения суверенитета и стратегической автономии Беларуси по отношению к Москве. Таким образом, ключевым политическим вопросом становится вопрос о том, когда выгоды от поиска прагматичного взаимодействия начнут перевешивать издержки, если это вообще возможно.
Отправной точкой любых политических дебатов по Беларуси должно стать понимание политиками того, что политика Запада в последние годы сделала Минск все более зависимым от Москвы. Это не означает, что данная политика обязательно нуждается в изменении, но без признания этого основополагающего факта не будет никаких существенных дебатов, поскольку такие дебаты должны были бы вращаться вокруг сравнения затрат и выгод от текущей политики с альтернативными подходами. Фундаментальный вопрос при выборе между нормативной или прагматической стратегией, по сути, сводится к вопросу о том, хочет ли ЕС связать геополитическое будущее Беларуси с ее внутренней политической системой (нормативный подход) или предпочел бы вместо этого в значительной степени отделить эти два направления развития событий (прагматический подход).
Правильность нынешней нормативной стратегии зависит в первую очередь от трех оценок. Первая из них – это вероятность демократизации Беларуси. Хотя существует консенсус в отношении того, что демократизация в случае Беларуси маловероятна, сторонники нормативного подхода, тем не менее, считают, что шансы на то, что это произойдет, значительно выше, чем сторонники более прагматичного подхода. Более того, вышеприведенные сценарии показали, что вероятность демократизации и особенно использования рычагов влияния ЕС для продвижения политической либерализации возрастает по мере ослабления стабильности режима Лукашенко (или авторитарного преемника) и уменьшения влияния России в Беларуси. Вторая оценка касается вероятности того, что Кремль согласится с подлинной политической либерализацией и потенциальным поворотом Беларуси к Западу либо потому, что перестанет рассматривать эти события как угрозу своим стратегическим интересам, либо потому, что Россия будет настолько слаба, что не сможет ничего предпринять в этой связи. Третья оценка заключается в том, как можно сопоставить ценность потенциальной белорусской демократизации с ценностью максимального укрепления суверенитета и стратегической автономии Беларуси. Отчасти это зависит от вероятности, которую человек придает потенциальной демократизации Беларуси, но также зависит от того, как он видит соответствующую роль (демократических) ценностей и (стратегических) интересов в европейской внешней политике.
Прагматичное взаимодействие представляет собой наиболее очевидную альтернативу нынешнему нормативному подходу. Предоставляя Беларуси геополитическую альтернативу России независимо от вопроса политической либерализации, прагматичное взаимодействие является наиболее прямым способом укрепления суверенитета и стратегической автономии Беларуси. Как показал политический анализ, проведенный в предыдущей главе, нормативная стратегия, как правило, основывается на подходе “все или ничего”: либо Беларусь демократизируется и становится прозападной, либо ЕС теряет свое влияние на Беларусь за счет России. С другой стороны, прагматичное взаимодействие снижает планку, поскольку мы не ожидаем превращения Беларуси в прозападную либеральную демократию. Более того, прагматичное взаимодействие основывается на предположении, что способность и готовность России применять жесткую силу, вероятно, останутся достаточными для того, чтобы не позволить Беларуси полностью выйти из сферы ее влияния.
Таким образом, прагматичное взаимодействие, напротив, направлено на содействие усилиям Беларуси по выстраиванию эффективной многовекторной внешней политики, включая диверсификацию ее внешнеэкономических связей, что повышает автономию Минска по отношению к Москве, не вбивая реального клина между ними. Это не только сделало бы Беларусь менее уязвимой к попыткам Москвы усилить российское влияние (как в сценариях 2 и 3), но и снизило бы уязвимость Беларуси к внешним кризисам, исходящим из России (как в сценарии 6). Невозможно заранее предсказать, насколько Минск сможет преуспеть в проведении многовекторной внешней политики вопреки желаниям Москвы; единственный способ выяснить это – попытаться.
Однако, как и текущая политика, прагматичное взаимодействие сопряжено как с издержками, так и с потенциальными выгодами. Главная цена прагматичного подхода заключается в том, что он ослабляет стимулы Беларуси к демократизации. Вторая цена – это репутационные издержки, которые понесла бы Европа, если бы она стремилась к сближению с авторитарной Беларусью, несмотря на отсутствие демократического прогресса и ту роль, которую Минск сыграл (и, в меньшей степени, продолжает играть) в полномасштабном вторжении России в Украину. Эти издержки будут особенно значительными, пока продолжается война и пока Лукашенко остается у власти, поскольку его роль в подавлении протестов в 2020 году и содействии вторжению России в 2022 году сделала его особенно опасным для Запада. И третья цена прагматичного взаимодействия заключается в том, что ослабление санкций создает потенциальные лазейки в режиме западных санкций против России, поскольку белорусская и российская экономики тесно интегрированы.
Хотя не существует четкой методологии, с помощью которой можно было бы получить объективный ответ на вопрос о том, когда выгоды от прагматичного взаимодействия перевешивают затраты, особенно важно учитывать два фактора. Первый из них заключается в том, что издержки прагматичного взаимодействия, вероятно, со временем уменьшатся, особенно после окончания войны в Украине и ухода Лукашенко с политической сцены. Проблема, конечно, в том, что чем дольше Европа будет ждать, прежде чем вступить в контакт с Беларусью, тем труднее ей, вероятно, будет остановить ужесточение контроля России над Беларусью.
Во-вторых, издержки прагматичного взаимодействия могут быть снижены различными способами. Один из них заключается в разработке мер по смягчению санкций таким образом, чтобы это принесло максимальную пользу Беларуси, но обеспечило минимальные выгоды для военных усилий России и восстановления вооруженных сил. Ослабление санкций могло бы быть сосредоточено, например, на белорусских отраслях промышленности (таких как авиастроение, производство калийных удобрений и лесопромышленный комплекс), которые не сильно зависят от российского сырья и которые имели значительный потенциал для экспорта в Европу до введения санкций. Это также могло бы привести к исключению товаров двойного назначения, которые являются важным сырьем для российской оборонной промышленности и которые Россия в противном случае могла бы легко получить через Беларусь.
Репутационные издержки прагматичного взаимодействия можно снизить, используя рычаги воздействия, предлагая восстановить дипломатические и экономические связи, чтобы потребовать гуманитарных уступок, таких как освобождение политических заключенных, улучшение обращения с заключенными, общее снижение уровня репрессий и другие меры, которые улучшили бы жизнь белорусских граждан. В отличие от политической либерализации, это уступки, на которые может пойти даже авторитарный режим в Минске, не создавая угрозы своему существованию, особенно когда он чувствует себя в безопасности внутри страны. Таким образом, прагматическое взаимодействие не обязательно должно быть чистой реальной политикой, лишенной этических соображений.
Это также показывает, что выбор между нормативным и прагматическим подходами не является просто бинарным; здесь есть промежуточные положения, которые следует изучить. Но эти промежуточные положения не следует рассматривать как способы избежать компромиссов – вместо этого они содержат свои собственные компромиссы. Ограниченное смягчение санкций в отношении Беларуси в соответствии с указаниями, изложенными выше, может, например, ограничить лазейки, созданные в санкционном режиме Запада против России, по сравнению с полным смягчением санкций, но это будет сделано за счет ограничения экономических альтернатив Беларуси Российской Федерации. Аналогичным образом, по сравнению с полным смягчением санкций, увязывание частичного смягчения санкций с прагматическими уступками и частичной политической либерализацией сохранило бы определенные стимулы для политической либерализации, но ценой ограничения возможностей авторитарного Минска по выстраиванию многовекторной внешней политики.
Помимо восстановления дипломатических отношений и смягчения санкций, еще одним инструментом в арсенале ЕС может стать поддержка мягкой политики беларусизации, которая еще больше отличает белорусскую национальную идентичность от российской. Основная проблема состоит в том, что она состоит из двух частей. Начнем с того, что эффективная политика беларусизации может осуществляться только правительством в Минске, а не оппозицией в изгнании, и нынешний нормативный подход к Беларуси не позволяет европейским политикам рассматривать такие варианты, пока Беларусь остается авторитарным государством. Во-вторых, сам Лукашенко очень неохотно проводил подобную политику, по крайней мере отчасти потому, что многие символы белорусской идентичности ассоциировались с политической оппозицией режиму Лукашенко.
Окончательный вывод этого отчета заключается в том, что будущее Беларуси – и, в частности, российского военного присутствия в стране – также будет определяться более широким контекстом международной безопасности в регионе. Во-первых, сохранение высокой напряженности в отношениях между НАТО и Россией затруднит проведение Беларусью независимой от Москвы внешней политики. Более того, форма послевоенной архитектуры безопасности Европы, включая вопрос о членстве Украины в НАТО, вероятно, повлияет на решения Москвы относительно размещения российских войск на территории Беларуси. В частности, если напряженность в отношениях между Россией и НАТО продолжит оставаться высокой (или возрастет еще больше), и особенно если Украина также станет членом НАТО, Минску будет очень трудно, если не невозможно, договориться о сокращении российского военного присутствия в Беларуси, что может стать уступкой западных стран. могли бы потребовать в обмен на определенные формы сближения.
Рекомендации
Как показывают выводы, рассмотренные выше, не существует однозначного правильного ответа на вопрос о том, должна ли Европа – и Запад в целом – придерживаться нормативной или прагматической стратегии в отношении Беларуси или какой-то промежуточной позиции. Поэтому в настоящем отчете мы воздерживаемся от рекомендации какой-либо конкретной стратегии. Тем не менее, в настоящем отчете содержатся следующие рекомендации.
Именно потому, что не существует простого решения политической дилеммы в отношении Беларуси, срочно необходимы реальные политические дебаты, основанные на понимании возможностей, ограничений и компромиссов между различными предлагаемыми стратегиями. Тот факт, что в отношении Беларуси нет простых решений, не означает, что не предстоит сделать важный выбор; и чем дольше ЕС и его союзники будут откладывать его принятие, тем больше вероятность того, что события будут развиваться таким образом, что европейские – или, в более широком смысле, западные – силы не смогут повлиять на их формирование, двигаясь вперед.
Ключевое значение для плодотворной политической дискуссии имеет то, чтобы европейские политики провели аналитическое различие между Россией и Беларусью, даже если на данный момент они предпочитают относиться к ним одинаково. Этот отчет ясно показал, что интересы режима Лукашенко и чаяния белорусского общества коренным образом отличаются от российских. Отношение к Беларуси как к простому придатку Российской Федерации рискует превратиться в самоисполняющееся пророчество.
В центре политических дебатов по Беларуси должен быть вопрос о том, когда выгоды от более прагматичного взаимодействия с Минском начнут перевешивать издержки. Как показано в сценариях, приведенных в главе 4, эти издержки не являются фиксированными, а варьируются в зависимости от уровня влияния России в Беларуси и стабильности режима Лукашенко (или авторитарного преемника) в Минске. Вообще говоря, нормативная стратегия становится более жизнеспособной по мере ослабления влияния России и укрепления авторитарного режима в Беларуси. Однако это не означает, что в этих сценариях обязательно требуется нормативный подход, поскольку те же факторы также увеличивают потенциальную отдачу от прагматического подхода в этих сценариях.
Независимо от того, будет ли выбран нормативный подход или более прагматичная альтернатива, политики должны разработать дорожную карту, в которой будут указаны уступки, на которые Минску придется пойти в обмен на конкретные меры по восстановлению дипломатических отношений и смягчению санкций. Разница между политическими стратегиями будет заключаться в типах уступок, которые будут требоваться от Минска. Разъяснение того, что Европа ожидает от Беларуси в обмен на сближение, к которому Минск так настойчиво стремится, повысит стимулы для выполнения этих требований. Более того, разбивая восстановление полноценных дипломатических отношений и отмену санкций на более мелкие, более управляемые части, Минск может с большей вероятностью пойти на дальнейшие уступки, связанные по крайней мере с выполнением некоторых требований. В то же время такая дорожная карта позволила бы европейским политикам адаптировать те виды смягчения санкций, которые они хотели бы предложить, к конкретным условиям.
Наконец, политикам необходимо более стратегически подходить к Беларуси. Как показывает анализ, представленный в этом отчете, решения, принимаемые в отношении Беларуси, тесно связаны с более масштабными стратегическими вопросами, касающимися России, Украины и восточного фланга НАТО. Чем большее влияние Россия приобретет в Беларуси, тем большую угрозу Россия будет представлять для безопасности восточного фланга НАТО и для Украины. И наоборот, стратегия Европы и НАТО в отношении России, решение Украины о вступлении в НАТО и послевоенная архитектура безопасности Европы в более широком смысле повлияют на автономию, которую Минск может создать для себя, и, следовательно, косвенно на степень вероятности превращения Беларуси в военный форпост России. Более того, Кремль, вероятно, будет увязывать вопросы архитектуры безопасности Украины, Беларуси и восточного фланга НАТО в будущих переговорах с Соединенными Штатами, и Европа (определяемая как ЕС и европейские союзники по НАТО) должна обеспечить четкое определение и артикуляцию своей позиции, чтобы не остаться в стороне из этих дискуссий.
Текст подготовил Д.В.Куницкий
