Муниципальный фильтр - название правовых норм, которые появились в российском законодательстве в 2012 году, после возвращения практики прямых выборов глав регионов гражданами. Порядок выдвижения кандидатов и выборов высшего должностного лица субъекта Федерации пополнился дополнительным требованием: «Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. ... При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации» (12, п. 3 ст. 18). Муниципальный депутат может поддержать только одного кандидата, и подпись должна быть нотариально засвидетельствована. Эти требования появились в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Муниципальный фильтр вызвал неодобрительное отношение в политической сфере. В ноябре 2012 года 109 депутатов Государственной Думы обратились в Конституционный суд для проверки соответствия Конституции России нововведений. Они заявляли, что «муниципальный фильтр» противоречит Конституции, так как нарушает принцип прямого голосования. По мнению заявителей, данные требования ограничивают право граждан избирать и быть избранными.
Конституционный суд 24 декабря 2012 года постановил, что муниципальный фильтр не противоречит Конституции России. Позиция суда исходит из того, что «Федеральный законодатель вправе предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса участников, не имеющих достаточной поддержки избирателей» и «участие выборных лиц местного самоуправления в выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, что будет означать признание реальной способности кандидата в случае победы на выборах действовать в интересах жителей региона» (постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 № 32-П // «СЗ РФ», 31.12.2012, № 53 (ч. 2), ст. 8062).
«Достаточность поддержки избирателей» и «реальная способность кандидата действовать в интересах жителей» - эти расплывчатые формулировки поставили выборы высшего должностного лица субъекта федерации в особое положение относительно выборов других должностных лиц и депутатов. Казалось бы, сбор подписей граждан России за выдвижение или выдвижение от парламентской партии, которая получила достаточно голосов на выборах, являются достаточной поддержкой для выборов должностных лиц других уровней. А вот на выборах глав субъектов федерации от кандидатов нужно дважды доказывать доверие и поддержку избирателей - сначала нужно пройти через муниципальный фильтр, а затем через процедуру голосования. Однако нововведение было окончательно узаконено Конституционным судом без права на обжалование.
Применение муниципального фильтра привело к повсеместному снижению политической конкуренции. Одному муниципальному депутату запрещено подписываться более чем за одного кандидата, нет нормы, ограничивающей предельное количество подписей, которые может собрать один кандидат. Теоретически два-три кандидата могут собрать подписи у всех муниципальных депутатов, а остальным конкурентам муниципальная поддержка будет перекрыта. Выборы 10.09.2017 в местные советы Москвы привели к тому, что кроме «Единой России» ни одна партия не может обеспечить своему кандидату прохождение муниципального фильтра (Результаты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления // Московская городская избирательная комиссия // 13.09.2017).
Опасность муниципального фильтра не только в снижении демократичности выборов. Как известно, муниципальные депутаты в соответствии с Конституцией России должны содействовать только решению вопросов местного значения. После появления к ним со стороны федерального законодателя требований участвовать в федеральных выборах они автоматически становятся заложниками политических игр, правонарушителями. Подписание ими документов, относящихся к федеральной политике, входит в противоречия с конституционным принципом отделения местного самоуправления от государственного управления (Конституция РФ, ст. 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»). Каждый муниципальный депутат, поддерживающий одного из кандидатов на должность главы региона и отказывающий в поддержке остальным, оказывает влияние на исход выборов. Он неправомерно вмешивается в результат выборов, нарушая активное избирательное право одних кандидатов, мешая выразить избирателям их волеизъявление.
Однако еще одно принципиально важное обстоятельство не было учтено при внесении изменений в федеральное законодательство о выборах в связи с утверждением муниципального фильтра, не оценил это обстоятельство и Конституционный суд. В выборах глав субъектов Федерации могут участвовать только граждане России. Между тем, в выборах органов местного самоуправления могут участвовать постоянно проживающие на территории муниципалитета иностранцы. Они могут быть избраны и депутатами.
«Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами» (Часть 1 статьи 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
«Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме» (Часть 2 статьи 12 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).
Согласно международным договорам, заключенным Российской Федерацией с иностранными государствами, граждане Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии и Туркменистана пользовались этими правами. Будет ли расширяться этот список - покажет время.
Таким образом, муниципальный фильтр открывает законное право иностранным гражданам оказывать влияние на выборы в государственные органы власти Российской Федерации. А это, в свою очередь, нарушает избирательные права граждан России, противоречит Конституции России.
Протестовали граждане против муниципального фильтра? С особым размахом на территории Приморского края во время выборов губернатора осенью 2018 года. Одиночные пикеты были в Москве. Участников протестных акций задерживали. Применено было насилие по отношению к гражданам, отстаивающим свои избирательные права. Подобные деяния законодательство относит к экстремистским - «воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения» (п.1 ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»).
Таким образом, введенный в России в 2012 году муниципальный фильтр не только открывает легальную возможность иностранцам участвовать в избирательных кампаниях в России, но и ставит перед представителями силовых структур дилемму: участвовать в совершении экстремистских действий против граждан, отстаивающих свои избирательные права, или отказываться выполнять противоречащие закону приказы.
Стоит ли муниципальный фильтр того, чтобы жертвовать спокойствием в ходе выборов руководителей субъектов Федерации?
Сергей Юрьевич Порохов, член-корреспондент Петровской академии наук и искусств, председатель Ленинградского отделения Союза писателей России, полковник запаса
