В новом законе – спекуляция «публичной властью»

Поправки в Конституцию 2020 года внесли некоторые необходимые изменения, отчасти снижающие риски, заложенные либеральной Конституцией, принятой в 1993 году. Новая редакция Конституции-2020 (статьи 71 и 80) вводит понятие «публичная власть». С точки зрения местного самоуправления это ставит всё на свои места. Ибо ст. 12 Конституции, а также действующий Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – 131-ФЗ), говорят о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что позволяло некоторым руководителям на местах (главам муниципалитетов) заявлять чуть ли не о своей самостийности от государства. Теперь статьей 80 Конституции определено, что Президент России обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти. «Публичная власть» – понятие, объединяющее государственную и муниципальную власть.

Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» Клишаса-Крашенинникова (далее – проект Клишаса-Крашенинникова или проект К-К) внесён под эгидой привязки к «публичной власти». Хотя, по сути, в большей степени вносит сумбур в понимание единой схемы управления, обрезает самый нижний уровень управления – в поселениях страны. Закон уже принят в первом чтении, что излишне поспешно для таких весомых и комплексных для судьбы страны вопросов.

1. Действующий 131-ФЗ совершенно верно подразумевает, что местное самоуправление осуществляется по поселенческому и территориальному принципам, в том числе – в городских, сельских поселениях. Статья 10 действующего 131-ФЗ гласит: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения».

А статья 9 проекта Клишаса-Крашенинникова подразумевает, что местное самоуправление осуществляется только на уровне: 1) городской округ; 2) муниципальный округ; 3) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. Всё! И называется это – «одноуровневая система местного самоуправления».

В пояснительной записке к проекту К-К красиво на первый взгляд говорится, что одноуровневая система местного самоуправления позволит создать новую систему власти на местах, в основе которой будет заложен (!) не территориальный принцип, а принцип привязки к населению. И заявляется, что это, по мнению Клишаса и Крашенинникова, позволит повысить эффективность местного самоуправления и его финансовую основу.

Подобного рода заявления и обоснования принятия проекта К-К видятся совершенно необоснованными. В этом можно обнаружить вообще девальвацию понятия «местное самоуправление», которое в России имеет корни в русских крестьянских общинах, то есть основано именно на территориальности и поселенческом принципе. Земская система местного самоуправления в России также строилась на территориальном принципе в волостях (сельсоветы по-современному), уездах и малых городах, не зря выборные и исполнительские органы при земстве назывались «земские собрания» и «земские управы», то есть – «от земли», территорий. Таким образом, отказ от территориального принципа – удар по исторической России, традиционным ценностям, традиционным для России основам управления.

В связи с этим, видится не случайным, что в определении самого местного самоуправления (статья 1) в проекте Клишаса-Крашенинникова по сравнению с определением (статья 1) местного самоуправления 131-ФЗ отсутствует указание, что местное самоуправление в России – «форма осуществления народом своей власти … исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Отсутствует, кстати, в проекте К-К и термин «народ», что также, думается, неправильно и уводит от сути народовластия (демократии) в России.

2. Как это возможно вообще: местное самоуправление без территориального, поселенческого принципа? Ибо известно, чем более приближен гражданин к малой территории, чем ближе знает своих депутатов, руководителя администрации, тем в большей степени он заинтересован в развитии конкретной территории, тем более он инициативен, как следствие – тем более эффективно само управление на местном уровне. А инициативы граждан, как раз сегодня и не хватает. Логично было бы развивать именно территориальное (в небольших муниципалитетах, где все знают друг друга в лицо) самоуправление. Местное самоуправление, в этой части, не нужно путать с государственным управлением, которое строится на других принципах – централизации власти, подчиненности вышестоящему уровню, четкости выполнения исполнительских функций. Местное самоуправление в первую очередь исходит из других посылов – инициативности, неравнодушия, заинтересованности граждан на местах. Ведь местное самоуправление, по своей природе, должно строиться по поселенческому, территориальному принципу, то есть в сельских поселениях и небольших городах, в микрорайонах крупных городов. А в проекте Клишаса-Крашенинникова предлагается обратная схема, исключаются поселения из территорий муниципальных образований.

3. Отсюда, в частности, странная формулировка п. 9 статьи 10 проекта К-К: « Границы городского округа, муниципального округа, как правило, устанавливаются с учётом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в их состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдалённых и труднодоступных местностях». Хотя бы даже указанная формулировка указывает на снижение управляемости в случае принятия проекта К-К, предусматривающего устранение поселенческих МО, которые сейчас приближены к населению, и вообще на колоссальные риски, если будет устранён территориальный принцип построения местного самоуправления в России.

4. Да, существует проблема соблюдения вертикали публичной власти, то есть эффективности исполнительских функций от федеральных органов власти до самого нижнего уровня, быстрейшего доведения властных распоряжений и сигналов с самого высокого уровня до конкретных территорий. Но решать данную проблему нужно не в счёт убийства местного самоуправления, что, разумеется, приведёт к обратному результату – снижению исполнительских функций на местах.

5. Проблема двухуровневости и дублирования функций местного самоуправления в районах по 131-ФЗ сегодня существует. Но решаться она должна иным образом (об этом я говорил и писал и 20-25 лет назад). Нужно, наоборот, опускать уровень государственной власти до уровня районов, делать районы нижним уровнем госвласти с наделением районов полномочиями исполнения государственных функций и координации деятельности муниципалитетов в границах района. При этом кардинально усиливается и централизация власти. А муниципалитетами в границах района должны считаться сёла и деревни, малые города, сельсоветы, волости (объединение сельских советов) и другие сельские и городские поселения. И в крупных городах должна осуществляться государственная власть, а местное самоуправление в крупных городах (например, в областных центрах) – в микрорайонах, кварталах, округах, группе улиц и других территориальных единицах города. В Москве и Санкт-Петербурге, как известно, отчасти так и есть, органы власти города выполняют и функции государственной власти, и местного самоуправления. В идеале, напротив, районы в краях, областях и республиках России нужно исключать из перечня муниципальных образований. А новым законом Клишаса-Крашенинникова предлагается только районы (а не поселения внутри районов) считать МО. Всё наоборот.

6. Вероятно, подразумевается проектом К-К, что местное самоуправление в поселениях будет заменяться ТОСами (территориальным общественным самоуправлением), что отражено в ст. 45 проекта К-К. Но ТОС – не местное самоуправление, вообще – не управление, а, в лучшем случае, «самодеятельность граждан», общественная деятельность граждан на их усмотрение и по вопросам, определённым участниками общественной деятельности. Попытка перевода функций настоящего местного самоуправления на уровень ТОСов – профанация местного самоуправления в сельских поселениях страны.

7. Устранением нижнего уровня, поселенческого, и перераспределением оттуда полномочий местного самоуправления на уровень городских и муниципальных округов не будут решены финансовые проблемы осуществления местного самоуправления в России. Осуществление местного самоуправления в России идёт по 131-ФЗ с большим скрипом, но идёт, имеется множество проблем в связи с реализацией данного закона. Муниципальным образованиям сельских поселений, малых и средних городов России приходится выполнять за счёт собственных доходных источников несвойственные для местного самоуправления функции, имеющие не местный, а общегосударственный характер, что не позволяет развиваться местному самоуправлению. В 2003 году до принятия 131-ФЗ на финансирование местного самоуправления направлялось 10% от ВВП, в 2016 году – всего около 4% от ВВП. За последние 10 лет количество полномочий МО увеличилось в 1,5 раза, финансовая обеспеченность (налоговые источники для МО) снизилась в 2,5 раза.

Между тем, финансовые проблемы местного самоуправления лежат в сфере совершенствования межбюджетных отношений, также – изменения финансового и бюджетного законодательства, где целесообразно предусмотреть больший объем финансовых средств для муниципалитетов. Принятие нового закона о местном самоуправлении для решения финансовых проблем местного самоуправления не требуется.

8. Повышение ответственности органов местного самоуправления и возможность влияния на них со стороны региональных властей, выраженное, например, в проекте Клишаса-Крашенинникова в том, что вышестоящие уровни управления участвуют в выборе (назначении) главы МО, а высшее должностное лицо субъекта РФ вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе МО, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей, – меркнет на фоне вышеназванных проблем потери управляемости территорий. Да и эти положения с успехом можно внести правками, скажем, и в действующий закон 131-ФЗ. Также ничего не мешает некоторые отдельные мысли проекта К-К, например, о том, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти России», оформить в виде поправок к 131-ФЗ. А потому и в этом смысле не совсем понятна целесообразность закона о местном самоуправлении в новой редакции.

9. Статья 4 проекта К-К определяет, что «муниципальное образование не является административно-территориальной единицей». Непонятно, как это соотносится, например, с «городом», который априори является административно-территориальной единицей. В соответствии со ст. 9 проекта К-К – «городским округом является муниципальное образование, в состав территории которого входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями…». Но «один город», если составляет «городской округ» – это же административно-территориальная единица. В непонимании этой простой истины в проекте К-К видна неразбериха на федеральном уровне, что до сих пор, за все 30 лет, за всё время существования «новой России», отсутствует федеральный закон России «Об административно-территориальном устройстве в России» или хотя бы типовой и рамочный закон для всех субъектов РФ (об этом говорил и 25 лет назад).

Разные регионы принимают свои законы на данную тему, отсутствует единообразие по стране и вообще осмысление на федеральном уровне сути административно-территориального деления в России. Что и приводит к таким формулировкам в проектах законов, да ещё и принятых в первом чтении. А это в свою очередь приводит к путанице и смешиванию понятий федеративного устройства, местного самоуправления и административно-территориального деления в России, что негативным образом отражается на практике управления и вообще социально-экономического развития страны.

10. Интересно изменение подхода к структуре местной администрации. Если 131-ФЗ определяет, что в местную администрацию могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы, то п.п. 16 и 17 статьи 23 проекта К-К ориентирует муниципалитеты на создание территориальных органов администраций и только допускает возможность создания функциональных подразделений. Интересно, можно ли эффективно управлять без отраслевых (функциональных) структур? Безусловно – нет.

11. Статья 12 проекта К-К справедливо упрощает понимание и процедуру преобразований муниципальных образований по сравнению нормами, предусмотренными 131-ФЗ (сейчас вопросы преобразований МО излишне запутаны), но этот вопрос также может быть решен посредством внесения изменений в 131-ФЗ. При этом в указанной ст. 12 проекта К-К отсутствует прозрачная и понятная процедура учёта мнения или «согласия населения» на преобразования МО. Отсюда опасность в том, что некоторые федеральные и региональные органы управления смогут преобразовывать МО неправомерно по собственному усмотрению, без должного учета мнения проживающих в МО граждан.

12. С исключением поселенческого уровня местного самоуправления можно сказать, что исчезает и сущностное понимание самого местного самоуправления, происходит подмена понятий. Тогда уж честнее и прямее заявить о том, что местное самоуправление в России вообще упраздняется. Но тогда нужно думать, чем заменить? Возвратиться к «советам народных депутатов» не удастся. Тогда ещё большая «революция», уже слишком далеко ушли от советской системы организации власти.

13. С исключением поселений из перечня МО в областях и краях России остаются 1) городской округ; 2) муниципальный округ. Отсюда можно предположить, что будет положена тенденция из муниципальных районов, которые теперь будут называться муниципальными округами, вычленять крупные городские поселения, которые будут называться «городскими округами». В принципе такие процессы наблюдаются и в настоящее время. Но теперь, с принятием нового закона, само законодательство будет на это ориентировать, почти обязывать. Таким образом, кроме разрушения исторического единства территорий в границах района, ещё и будет снижаться бюджетная обеспеченность на душу населения в районах, потому как самые бюджетоформирующие объекты расположены в городах. Отсюда – это дополнительный удар по русской провинции, российской глубинке, сельскому хозяйству.

Нельзя исключать, что данная конструкция в новом законе заложена адептами урбанизации территорий, более чем спорного направления, разрушающего сельские поселения и малые города России. Известно, что агломерацией и укрупнением регионов, идеей превратить Россию в несколько десятков агломераций, куда заселить всю страну, а остальную территорию превратить в «вахтовый посёлок», вслед за главой Счётной палаты РФ Алексеем Кудриным озабочен вице-премьер федерального правительства Марат Хуснуллин. До этого на этой «ниве» весьма усердно трудился бывший министр экономического развития Максим Орешкин. В этой же парадигме лежит и завидная настоятельность в массовом завозе среднеазиатских и кавказских мигрантов в Россию, несмотря на уже давно творящийся из-за этого правовой и культурный беспредел по отношению к русской культуре и местным жителям. А в привлечении мигрантов также весьма активен тот же Хуснуллин.

14. При принятии проекта К-К муниципальная власть для многих граждан станет «удалённой». Территориальные подразделения муниципальной власти и старосты в поселениях не заменят суть осуществления местного самоуправления в поселениях, потому что органы управления на местах не будут иметь возможность самостоятельно принимать решения. Местных (поселенческих) депутатов также не будет. Многие жители в поселениях областей и краёв России лишатся возможности по привычной для них и верной по существу схеме обращаться непосредственно к представителям муниципальной власти за решением текущих коммунальных вопросов и проблем развития и благоустройства конкретных территорий, по земельным и имущественных проблемам и вопросам правопорядка и справедливости. Значит – снижение эффективности власти в российской глубинке, снижение, если угодно, достижения справедливости при возникновении конфликтных ситуаций, отсюда – возможное выражение неудовлетворения граждан всей реформой местного самоуправления.

15. Видимо, в этой ситуации «удалённости» граждан от власти, будет делаться упор на усиление электронного общения граждан с районными властями, что усилит т.н. «виртуализацию власти». Многие граждане, кстати, в сельских поселениях не являются «продвинутыми пользователями» электронных систем коммуникаций, значит – у них вообще почти не будет возможности подавать заявления и предложения.

Всё это приведёт к дальнейшему опустошению конкретных территорий России, люди получат дополнительную мотивацию к выезду из своих поселений. Перспектива для многих граждан и семей чисто объективно в сельских и малых городских поселениях спадет, ещё в большей степени проявится «потеря смысла жизни» и нежелание рожать детей. Отсюда – негативное влияние на рождаемость, снижение рождаемости.

Проектом Клишаса-Крашенинникова предложена по сути управленческая и общественная революция, которая породит множество проблем. А только одна, хотя и главная, среди создаваемых проблем – дальнейшее разрушение деревни, удар по сельскому хозяйству, традиционным ценностям, которые в основном сейчас ещё теплятся в малых городах и сёлах страны в отличие от мегаполисов. Также – снижение и так низкой инициативности граждан. Также – снижение управляемости территорий в районах регионов России. Последствия могут быть совершенно непредсказуемые – и полная потеря управления на нижнем уровне, и возмущения (протесты) граждан.

Создается впечатление, что «публичная власть» является лишь поводом для новой редакции закона о местном самоуправлении, ломая более правильное понимание сути местного самоуправления. В новом законе видна спекуляция «публичной властью».

Кроме того, разработчики законопроекта не учли суть управления на нижнем уровне, например, в Белоруссии. А это очень важно в условиях поставленной задачи президентами В.В. Путиным и А.Г. Лукашенко на построение реального Союзного государства «Россия-Белоруссия». В более широком смысле, необходимо соотнесение схем местного самоуправления в России с организацией нижнего уровня управления в республиках ДНР и ЛНР, иных государствах, потенциально могущих войти в будущем в единое русское государство.

Предлагаемый проект закона, в случае принятия его в целом, приведёт к неразберихе в существующих схемах управления на местах, снижению управляемости на нижнем уровне. А потому принятие закона, как минимум, несвоевременно. Тем более с учётом повышения нестабильности на международном уровне, попыток давления Запада на Россию, ситуации вокруг Украины с очень вероятным обострением ситуации.

Исходя из вышеизложенного, в связи с высокими рисками для страны, видится нецелесообразным принятие закона Клишаса-Крашенинникова. Как минимум, в 2022 году этого делать не стоит. Было бы верно, если бы федеральные органы власти на ближайшую перспективу наметили широкое общественное обсуждение законопроекта.

Андрей Витальевич Сошенко, публицист, секретарь МОО «Русское Собрание»