Введение
Договор 1999 г. о создании Союзного государства практически не выводил взаимоотношения двух стран на новый качественный уровень. Договор не предусматривал быстрого, глубокого и действительного воссоединения двух государств. По форме и содержанию он не мог претендовать на роль документа конституционного звучания, более того, это был уникальный межгосударственный акт, который не претендовал на статус источника права, на приоритетность по отношению к национальным законодательствам РФ и РБ, а был нормативным документом (modus vivendi) непрямого действия.
Договор о создании российско-белорусского Союзного государства изначально не мог быть осуществлен, поскольку принципы интеграции, положенные в его основу, подобное объединение двух остающихся суверенными и независимыми государств делали не реальным. Поверка на практике это очень скоро выявила, но правящие классы стран-участниц СГ не только не проявляли политической воли по необходимой корректировке союзной программы, но, порой, достигали согласия в мерах по намеренному торможению процесса интеграции в ключевых пунктах. Наиболее ярко эта тенденция была заметна по вопросу избрания Палаты представителей Союзного парламента и подготовке проекта Конституционного акта.
Нельзя забывать и того, что сам Договор в юридическом отношении не носил, по сути, статус международного правового документа, поскольку в ст. 4.п.2, 6. п.1 и 61 закреплялось главенство национальных конституций (в которых до сих пор отсутствует упоминание о Союзном государстве), законодательных актов и систем управления. К тому же программа действий по поэтапной реализации положений Договора, предусмотренная в ст. 63, не возлагала абсолютно никакой ответственности сторон за её неисполнение ни в целом, ни по конкретным направлениям.
Самое главное - заложенные в Договоре принципы «суверенного равенства государств-участников», принятия решений на высшем уровне по формуле 1 + 1 и добровольности выполнения взаимных обязательств (ст.3. п.1) при значительном фактическом неравенстве политического, военно-стратегического и экономического потенциалов привели к упорному отстаиванию союзниками своих сугубо узко понимаемых национальных интересов, полномочий и преимуществ.
Причина и в том, и в другом случае одна, - обе конституции предусматривают чрезвычайно широкие полномочия президентам двух стран, делиться которыми с некими союзными институтами они оказались не готовыми. Таким образом, интеграция, начавшаяся как движение народов России и Белоруссии навстречу друг другу, рожденная творчеством «низов», превратилась не только в чисто «верхушечное» явление, но и закономерно зашла в тупик из-за политических амбиций властных элит. Национальные интересы в расчет не принимались. Абсолютно все важные решения в контексте интеграции двух стран принимались первыми лицами в режиме канцелярской тайны.
Не способствовали развитию интеграционных усилий двух стран и международные акторы. Вашингтон и Брюссель были все время озабочены созданием нового восточноевропейского буфера, нового издания «санитарного кордона», способного нейтрализовать международную активность России, снизить ее влияние на европейскую и мировую политику, создать угрозу национальной безопасности. В этом ключе главные роли отводятся Прибалтике и Украине, но при непременном разрушении интеграционной связки Белоруссии с Россией.
Евросоюз включил Белоруссию в свою программу «Восточное партнерство (вместе с Арменией, Азербайджаном, Грузией, Молдовой и Украиной). Данная программа предусматривает повышение уровня политического взаимодействия ЕС с государствами-членами, постепенную их интеграцию в экономику Евросоюза, упрощение визового режима и поездок граждан, совместные меры по усилению энергетической безопасности и увеличение финансовой помощи. Председатель Еврокомиссии Ж. М. Баррозу дал определенный ориентир постсоветским странам, вошедшим в «Восточное партнерство» указав, что ЕС против «сфер влияния» России, поскольку они противоречат принципам независимости и суверенитета. Руководство Евросоюза в обмен на включение Белоруссии в «Восточное партнерство» дало понять, что ждет от Минска не только непризнания Южной Осетии и Абхазии, но и в перспективе признания суверенитета и независимости Косово.
Белорусское государственно-политическое руководство приняло условия ЕС и считает, что в случае полной реализации программы ВП станет возможным в среднесрочной перспективе перейти на безвизовый режим, выйти на общий внутренний рынок ЕС, а в более отдаленном будущем - заключить соглашение с ЕС об ассоциированном членстве. Белорусская сторона официально заявила, что политика Восточного партнерства во многом созвучна интересам Белоруссии, которая заинтересована в расширенном сотрудничестве по взаимовыгодным направлениям.
Несомненным успехом является то, что России и Белоруссии удалось создать прообраз уникального в мировой практике межгосударственного объединения - Союзное государство. К числу бесспорных достижений можно отнести создание определенного экономического фундамента, на котором в будущем возможно создание единого российско-белорусского государства. Между Россией и Белоруссией отсутствуют границы, таможенные барьеры, граждане двух стран в равной степени пользуются свободой передвижения и правом выбора места жительства. Не менее значимым является и то, что сформирована первоначальная правовая основа обеспечения социального равенства белорусов и россиян - на трудоустройство, оплату труда, получение образования, медицинскую помощь.
1. Белорусская концепция интеграции
После неожиданной самоотставки Б.Ельцина в декабре 1999 г., которая последовала почти сразу после заключения Договора и стала шоком для президента Александра Лукашенко, правящий класс Белоруссии по вопросу интеграции с Россией занял выжидательную позицию. Когда стало ясно, что новая президентская администрация Путина пришла к власти надолго, то Минск стал избегать какого-либо политического сближения с государственно-политическим руководством России. Что касается конкретных мер по созданию Союзного государства, то они были по инициативе белорусской стороны фактически подменены дискуссией о принципах, которые необходимо заложить в основание этой интеграционной конструкции. Такой ход позволил затянуть обсуждение этой проблемы почти на десятилетие, поскольку к единому пониманию таких принципов государства-участники СГ не пришли и по сей день.
14 августа 2002 года на встрече в Москве с главой белорусского государства Александром Лукашенко тогдашний президент России Владимир Путин очертил свое видение перспектив российско-белорусской интеграции. Самым прямым и понятным вариантом сближения двух государств он назвал последовательное создание единого государства на федеративной основе, проведение референдума в Республике Беларусь и Российской Федерации, избрание общего парламента в 2003 г. и президента союзного государства весной 2004 г. Кроме того, был изложен план ускорения введения российского рубля в качестве единой денежной единицы Союзного государства с 1 января 2004 года.
Президент РБ А. Лукашенко почти сразу отверг все предложенные российским коллегой варианты интеграции и занял довольно жесткую позицию, которая заключалась в отстаивании таких принципов взаимодействия двух стран на перспективу, как союз на равноправной основе, сохранение суверенитетов, полной самостоятельности и государственности РБ и РФ, включая вопросы валютной политики и контроля, свободного выхода из Союзного государства одного из партнеров в любой момент и без последствий для него. Белорусский лидер не только подчеркивал, что августовский визит был кратким, рабочим и совершался исключительно по настоятельному приглашению президента Путина, но стал все активнее эксплуатировать тезис о «выкручивании рук», навязывании ему российской стороной своего плана инкорпорации Белоруссии в состав Российской Федерации и отхода последней от духа и буквы Договора 1999 года.
Лукашенко высказался фактически против как варианта создания единого федеративного государства с Россией, так и варианта строительства союзного государства на принципах, которые в свое время были положены в основу Европейского Союза. Была отвергнута и идея российского лидера о проведении референдума в России и Белоруссии по проблеме создания единого государства в 2003 г., поскольку такой подход «вряд ли будет принят белорусским народом» в связи с утратой в этом случае полностью национального суверенитета. В день переговоров с Путиным, едва вернувшись в Минск, глава белорусского государства нарочито демонстративно подписал т.н. План мероприятий по реализации Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, предусматривающий, в частности, введение в действие долгосрочной программы сотрудничества с международными финансовыми организациями - МВФ, Всемирным банком и ЕБРР. Это был и ответ не только на интеграционную инициативу В.Путина, но и на предложенную правительством и Центральным банком РФ схему по ускоренному введению с 1 января 2004 г. российского рубля в качестве единой денежной единицы на территории Союзного государства России и Белоруссии.
Ничего не могло изменить послание президента России Владимира Путина, которое привез в Минск статс-секретарь, первый заместитель министра иностранных дел РФ Валерий Лощинин 4 сентября 2002. В нем белорусской стороне еще раз предлагалось определиться с принципами, «технологией» и темпами интеграции двух стран.
В заявлении, распространенном после визита в Москву пресс-службой президента, А.Лукашенко специально подчеркнул, что для него «наиболее приемлем третий вариант, который предусматривает неукоснительное соблюдение действующего Договора о создании Союзного государства без каких-либо изменений». Белорусский лидер фактически отверг и план ускоренного введения единой денежной единицы на территории Союзного государства, выставив условие, что оно будет проходить «исключительно на равноправной основе», т.е. с функционированием двух центров денежной эмиссии в Минске и Москве соответственно.
В целом Александр Лукашенко отреагировал на послание президента России отрицательно, не мог скрыть болезненной раздражительности и неудовлетворенности от предложений российской стороны, которые он охарактеризовал как «ненормальные». Это определение президент РБ отнес, как надо понимать, к двум вариантам интеграции, предложенных Москвой: инкорпорация РБ (или ее регионов) в состав Российской Федерации и объединение по образцу Европейского союза.
Реакция на послание Путина свидетельствовала о том, что наступил поворотный момент в политике Минска, поскольку ранее белорусская сторона не только не исключала корректировки Договора, но прямо давала понять, что заинтересована в этом. Здесь несколько причин, из которых главная - отсутствие в данном договоре положения о введении поста союзного президента, хотя при Ельцине именно Лукашенко предлагал дополнить проект Договора, формализовав в нем посты президента и вице-президента Союзного государства. По инерции уже в путинскую эпоху двухсторонняя комиссия по разработке проекта Конституционного Акта некоторое время даже в своем названии отражала тенденцию пересмотра текста Договора 1999 г. Но с укреплением авторитета Путина в качестве президента России у Лукашенко поубавилось надежд на избрание путем всеобщих выборов главой Союзного государства. Перспектива же стать вице-президентом при сильном Путине им даже не рассматривалась (такой вариант проходил при уходящем Ельцине). Поэтому и инициатива Кремля по решению краеугольного вопроса интеграции в конкретной политической ситуации - кто будет главным в совместном государстве - была отвергнута.
Другой мотив, сразу оцененный на верху белорусской власти в виду «российской угрозы», - необязательность исполнения, отсутствие ответственности и декларативность основных положений Договора. Кроме того, в документ его создатели заложили такую процедуру вступления в законную силу, которая требовала изменения конституционных основ, к чему ни Белоруссия, ни тем более Россия были не готовы. Неудивительно, что она так и не пройдена за истекшие 10 лет. Все это позволяло Минску и далее эксплуатировать союзную проблематику для извлечения односторонних выгод, получения от России энергоносителей, сырья, очередных кредитов, преференций и льгот без взятия на себя соответствующего груза ответственности. В свете этого становится понятным и тот очевидный факт, что за все время, прошедшее с момента подписания Договора 08.12.1999, государствами-членами СГ так и не было подписано ни одного межгосударственного соглашения, направленного на внесение дополнений и изменений в национальные конституции, необходимые для вступления его в правовую силу. Не был и не мог в этих обстоятельствах и при существующих расхождениях элит двух стран подготовлен и вынесен на референдум согласованный проект Конституционного Акта.
Есть все основания утверждать, что белорусское республиканское руководство осенью 2002 года латентно приняло решение о своем неучастии в реальном создании единого государства с Россией. Для Минска приоритетным направлением стал поиск альтернативы, позволившей бы в контексте международных отношений опираться на акторы (сильную страну или блок государств), признающие легитимность власти президента Лукашенко, гарантирующие суверенитет, независимость Белоруссии и способные оказывать ей финансово-экономическую поддержку. В качестве таких акторов рассматривались КНР, богатые страны Ближнего и Среднего Востока, а при условии невмешательства во внутриполитическую жизнь - Европейский союз и США. Глава белорусского государства по этому поводу в период очередного конфликта с Россией довольно откровенно сказал, что готов сотрудничать «хоть с чертом».
Неконструктивный характер позиции Белоруссии по перспективам интеграции с Россией явно усугубился такими шагами белорусского руководства, как намеренная угроза смены ориентиров во внешней политике на западные, вплоть до сближения с НАТО. С конца 2008 года Белоруссия фактически согласилась на внешнее управление Международного валютного фонда. В мае 2009 года Республика Беларусь вступила как равноправный член в программу Европейского союза «Восточное партнерство», задуманную Брюсселем с целью перехватить лидерство на постсоветском пространстве у России. Постоянными стали резкие и недопустимые по форме обвинения Лукашенко в адрес отдельных представителей российской политической элиты, включая президента и премьер-министра, средств массовой информации, которые обвиняются в необъективности освещения внутриполитической ситуации в РБ. Белорусская сторона стала все чаще предпринимать в адрес союзной России действия, которые подпадают под определение политический и экономический шантаж.
Президентская администрация РБ не только жестко контролировала национальные источники информации, канализируя, отбирая сведения и факты о жизни соседней России с точки зрения показа ее недостатков на фоне преимуществ и достижений белорусской политической и социально-экономической модели, воздействуя и формируя таким образом общественное мнение. Постоянно предпринимались шаги по выходу на российское медийное пространство, в том числе с помощью спутникового телевидения, для трансляции идеальной картинки о белорусском государстве и его лидере.
С подачи «горки» в СМИ Белоруссии утверждался взгляд на Россию как на главного претендента на передел республиканской собственности, приватизацию государственных предприятий, как страну, стремящуюся прибрать к своим рукам банковскую и денежную системы РБ, традиционно являющимися сферами особых интересов правящей белорусской элиты. Подбирались материалы, свидетельствующие об опасности российской финансово-экономической экспансии на территорию Белоруссии, при этом намеренно преувеличивались факты инфильтрации в её экономику российских капиталов. Недоверие и подозрительность белорусского чиновничества по отношению к правительству и капитанам бизнеса восточной соседки породили особую охранительную идеологию, которую подхватили и попытались представить как соответствующую национальным интересам Белоруссии официозные теле- и радиоканалы, печатные издания.
Внутри республики за десять лет среди политических сил не сложился единый и мощный конгломерат сторонников интеграции с Россией, а слабые и малочисленные общественно-политические организации с пророссийской мотивацией не только не имели поддержки со стороны госаппарата, но были (под флагом перерегистрации) ликвидированы властью в 1997 году. Развязанная идеологическим аппаратом президента Лукашенко кампания по борьбе с противниками суверенитета и независимости РБ не давала абсолютно никаких шансов для возникновения на политическом поле Белоруссии новых партий и групп, пропагандирующих объединение с Российской Федерацией.
Формализованные в правовом отношении партии белорусской оппозиции выступают против союза с Россией, ориентируются в своем большинстве на Евросоюз, только отдельные группы отстаивают независимый, внеблоковый статус Белоруссии. Вместе с тем, представители оппозиции стоят за организацию зоны свободной торговли, сохранение во всем объеме российских льгот и преференций, наращивания их, прежде всего в сфере поставок энергоресурсов. При этом ряд оппозиционеров солидаризируется с властной верхушкой в плане жесткой критики «российского энергоимпериализма» и алчных «олигархов» соседней страны.
Неожиданное обретение Белоруссией независимости в начале 90-х годов прошлого века произвело качественный сдвиг в сознании интеллектуальной элиты, у людей творческих профессий в условиях, когда сам факт обретения государственного суверенитета страной поставил перед белорусским обществом новую проблему - поиск пути дальнейшего социокультурного развития. Абсолютное большинство белорусских деятелей культуры получило образование и прошло творческое становление в условиях социалистического государства, они являлись частью многонациональной творческой интеллигенции великой державы. Однако, несмотря на отсутствие в своих рядах людей, получивших образование на Западе, в западноевропейских университетах и культурных центрах, часть белорусской интеллигенции стала выразителем идеи быстрого обращения Белоруссии в маленькое и процветающее западное государство при полном игнорировании культурных традиций и исторических связей своего народа со славянским миром, с братским русским народом.
Часть белорусским писателей, напротив, провозгласили себя поборниками некой белорусской самобытности, этнической уникальности, характерными чертами которой выступают эгалитарный и коллективистский уклад жизни, противниками как русофильства, так и универсальных европейских культурных ценностей. При этом отрицалась идея ориентации на Россию и на содружество с другими народами бывшего Союза ССР, поскольку решение национальной задачи виделось ими исключительно в капсулировании собственно белорусской культурной составляющей, в придании на государственном уровне приоритетного и монопольного начала белорусскому языку и литературе. Следование в политике пророссийской линии, с их точки зрения, является предательством национальных интересов белорусского общества. Прямо указывается, что самая большая угроза для суверенитета страны и ее национальной культуры исходит от соседней России, якобы стремящейся растворить уникальный белорусский этнос в громаде своего многонационального культурного хаоса. Часть белорусских литераторов высказывают мысль, что утверждение национального суверенитета возможно исключительно путем внутреннего объединения граждан республики на белорусской языковой и литературной основе, на платформе национально-образовательной солидарности при активной защите от внешних социокультурных влияний и без опоры на покровительство ведущих держав (Россию, Германию или США).
В целом националистические культурные веяния в жизни современной Белоруссии объективно дискредитируют идею воссоединения Белоруссии и России, идею славянского единства и вообще интеграционные социокультурные процессы на постсоветском пространстве. Подъем на щит философско-исторической теории национальной самобытости белорусского этноса способствует искусственному подогреванию националистических настроений в социуме в целях отстаивания национальной независимости в интересах сохранения власти и привилегий узким кругом лиц. Сохранение культурного суверенитета поставлено в зависимость от сохранения политического суверенитета. Именно поэтому новая версия белорусского культурного национализма органично включает в себя тему власти и суверенного государства, именно отсюда проистекает опасная тенденция к трансформации его в самый примитивный и агрессивный национализм.
Не без помощи правящего класса предпринимаются попытки, направленные на активное усвоение обществом националистической теории, в том числе и с помощью пробуждения у белорусов увлечения национальной историей и вообще белорусской стариной, а также утверждение восприятия «мы - они». В общественном сознании утверждаются идеи своего уникального пути исторического развития, несправедливости вхождения Белоруссии в состав России с сопутствующим притеснением белорусского этноса, белорусской культуры и якобы выбранного народом униатства.
Современная официозная историография Белоруссии в целом характеризуется стремлением подвести научную базу под национальную концепцию государства, которую активно пытается очертить правящая белорусская элита, придавая особое значение историческим аргументам в пользу суверенности и государственной субъектности, подтверждающим «исконное» право на независимый статус страны. Специально подчеркнем, что если в европейской историографии, филологии, да и вообще в мировой науке, восточнославянский мир всегда рассматривался и рассматривается сегодня как единое целое, а в центре научного интереса всегда русские и Россия, то республиканские историки поставили своей целью, как представляется, любой ценой выделить, вычленить белорусскую тематику из контекста общероссийского исторического развития. Задача видится в том, чтобы показать национальную исключительность белорусов, акцентировать внимание не на национально-культурной и духовной близости русских и белорусов, а на различиях. Работы ряда белорусских историков и политологов нередко страдают национальной мегаломанией, стремлением удревнить собственную историю. Заметно и желание подтвердить с помощью произвольно подобранной исторической фактуры (или без таковой) мысль о не зависимой от Руси-России линии развития национальной государственности, собственно белорусского государства, провести идею о мессианской роли Белоруссии.
Правящей элитой был учтен и фактор все более активного участия в жизни республики новой генерации, не жившей в Союзе ССР, слабо знающей общее прошлое народов двух стран, их вековые исторические, национально-культурные и экономические связи. Одной из приоритетных задач работы с молодежью, как представляется, была задача показать преимущества белорусской модели, а Россию представить страной с множеством неразрешимых проблем и конфликтов, зоной неэффективной экономики и коррумпированной политики, с разгулом криминальных элементов и преступных сообществ. Российская Федерация выставлялась государством не перспективным, не заслуживающим интереса, с которым на международной арене мало считаются, от которого в мировой финансовой и экономической сфере ничего не зависит.
Вместе с тем руководство Республики Беларусь на словах демонстрировало приверженность курсу на создание Союзного государства, продолжало убеждать российскую политическую элиту и общественность РФ в огромном значении геостратегического положения Белоруссии, её экономического, транзитного, и оборонного потенциала. Явная гиперболизация этих возможностей сопровождалась перманентными заявлениями и действиями республиканского руководства, содержащими прямую угрозу национальным интересам российской стороны в случае пересмотра ею особых отношений с Белоруссией. Целью такой целенаправленной политики было получение от России дополнительных льгот, преференций и уступок.
Республиканское руководство не могло не учитывать как экономической необоснованности односторонней евроатлантической ориентации, так и настроений в белорусском обществе, в котором еще относительно недавно такая трансформация внешней политики поддержки не получила бы. Сильны были симпатии к России, у старшего и среднего поколения белорусов сохранялось чувство общности исторических судеб, духовной связи и единства территории.
Но, пожалуй, самым непреодолимым фактором для президентской администрации было отсутствие ответной позитивной реакции на устремление Минска на Запад со стороны США и Европейского союза. Соединенные Штаты продолжали критиковать белорусский режим за нарушение принципов демократии и прав человека. В этом русле Конгресс США принял пресловутый «Акт о демократии в Беларуси», провел Вашингтон и соответствующую резолюцию в Комиссии по правам человека ООН, опубликовал Доклад госдепартамента, где, в частности, содержалась резкая критика нарушений прав человека в РБ, предпринял ряд визовых, экономических и финансовых санкций.
Евросоюз до августа 2008 года всячески показывал «последнему диктатору в Европе» что ставит отношения с Белоруссией в полную зависимость от приверженности ее институтов общеевропейским ценностям, включая, прежде всего принципы демократии и соблюдения прав человека. К тому же белорусская сторона вполне отдавала себе отчет в том, что существует объективная потребность ЕС в налаживании и поддержании тесного сотрудничества с Россией, что ограничивало возможность использования Минском антироссийского рычага. Европейский союз вслед за «замораживанием» Соглашения ЕС - РБ от 1995 года о партнерстве и сотрудничестве ввел и визовые санкции для 42-х высших белорусских чиновников.
Вот почему белорусский правящий класс до поры до времени не торопился денонсировать Договор - 1999, рвать политические, военные и военно-технические и экономические отношения с Россией. С одной стороны был сделан вывод об окончательной утерей Россией, так и не сумевшей при Путине провести масштабную экономическую модернизацию, своего лидирующего положения на постсоветском пространстве, где она стала явно проигрывать в конкурентной борьбе США и Евросоюзу. Это в свою очередь убеждало Минск в том, что рассчитывать в условиях становления «брюссельского порядка» на серьезную поддержку со стороны Российской Федерации в международных делах нельзя.
С другой - Россия продолжала рассматриваться политической элитой Белоруссии в основном к качестве энергоресурсного придатка к национальной экономике. Этому способствовало и то, что российское правительство на эту роль не только соглашалось, но и с помощью фактора низких цен всячески показывало готовность сохранить ее и дальше. Подтверждает наличие именно такого узко направленного понимания сотрудничества и то обстоятельство, что за все десять лет интеграции единственным действительно крупным проектом России и Белоруссии остается создание на базе «Белтрансгаза» совместного газотранспортного предприятия. Имитация построения Союзного государства была важна белорусскому правящему классу для получения перманентной финансово-экономической помощи от России, что позволяло выполнять социальные обязательства государства перед населением и поддерживать в работоспособном состоянии белорусскую модель экономики. На протяжении всех десяти лет интеграции для хозяйственного комплекса Белоруссии был характерен процесс дифференциации, выражавшийся в сужении кооперационных связей с российскими партнерами и зависимости от экономики России. В последнее время правительство РБ предприняло энергичные меры по поиску своего собственного пути интеграции в мировую экономику и мировой рынок.
Россия продолжает интересовать белорусское правительство как своего рода энергоресурсный и сырьевой придаток национального хозяйственного комплекса, источник получения сверхприбылей от переработки российской нефти и использования газа, получаемых по низким ценам. Только от переработки импортируемой из РФ нефти и последующей продажи нефтепродуктов, из нее произведенных, и реэкспорта нефти республика получала до 42% от объема всей совокупной экспортной выручки. Желание сохранить такой порядок взаимоотношений и сегодня определяет всю политику Минска в рамках имитационного процесса, названного строительством Союзного государства. Анализ встреч и переговоров сторон по союзной проблематике на высшем и высоком уровне показывает, например, что на абсолютном большинстве их президентом и правительством РБ поднимались вопросы особого, льготного порядка энергопоставок из России или доступа к российским месторождениям.
Белорусская политическая элита никогда не рассматривала союзную Россию в качестве потенциального локомотива экономического развития, партнера в технологической модернизации промышленности. Сохранялся устойчивый скепсис в отношении возможностей союзника в сфере высоких технологий. Российская Федерация, как уже указывалось выше, привлекает Минск в первую очередь как энергоресурсная база и емкий рынок сбыта продукции национального производителя, прежде всего машинотехнической, для которой он долгое время оставался ведущей торговой площадкой. Значение имеет и рынок труда России, который позволял Белоруссии решать проблему безработицы и избыточных трудовых ресурсов.
Белоруссия с 2003 года довольно энергично продвигала в отношениях с Кремлем свой план, который намеренно предполагал сведение всех двусторонних отношений в рамках создания Союзного государства к чисто торгово-экономическим при непременном отстаивании национальных интересов и получении односторонних преимуществ РБ. Такое акцентирование взаимоотношений, в случае успеха развития Минском прозападного вектора внешней политики, могло подтолкнуть российскую сторону не только к отказу от диктата с позиции своего огромного военно-стратегического преимущества и экономического потенциала, но и к значительным уступкам и шагам, порядок и условия которых определяла бы уже белорусская «горка».
Другим важным пунктом плана выступала политика выжидания и делегирования России ответственности за срыв создания Союзного государства под предлогом отхода ее от принципиальных положений Договора о создании Союзного государства. Например, 5 ноября 2009 г. во время официального визита главы белорусского государства в Украину Александр Лукашенко фактически дал понять, что союзный проект с Российской Федерацией для него почти пройденный этап, к провалу которого он не имеет никакого отношения. «Здесь не вина белорусской стороны, ведь мы объективно заинтересованы в интеграции. Не получается потому, что, подписав договор, Россия пересмотрела свои подходы к этому договору», - заявил президент РБ.
Значительное внимание было уделено и убеждению политической элиты и граждан республики в правильности выбранного Александром Лукашенко курса внешней политики. Официальные средства массовой информации РБ стали настойчиво утверждать мнение, что в сложившихся обстоятельствах создалась необходимость в сбалансированности внешнеполитической ориентации Белоруссии, в равной динамики развития как западного, так и восточного её вектора. Глава белорусского государства всячески подчеркивал мысль, что в недавнем прошлом был неоправданно допущен «восточный крен», а теперь в качестве уравновешивающего фактора выступает членство Республики Беларусь в «Восточном партнерстве» ЕС и активизация ее усилий по расширению торгового, технологического и инвестиционного сотрудничества с Европейским союзом. Президентской администрацией запущена идея якобы объективного превращения Белоруссии в некий «мост» между Западом и Востоком.
В то же время белорусская сторона стремится сохранить параметры поставок энергоресурсов (газа, нефти), сырья и комплектующих из России, крайне заинтересована в получении объемных российских кредитов - всё на льготной основе. Особой заботой правительства РБ является не допустить потери емкого рынка восточной соседки для сбыта белорусской продукции, прежде всего машинотехнической и сельскохозяйственной. Была попытка сделать упор на демонстрацию перед Россией спокойной, выдержанной позиции по интеграционной проблематике, перспективам создания Союзного государства, что, с точки зрения белорусских чиновников, могло способствовать сохранению и реализации существующих договоренностей с РФ, выгодных экономике Белоруссии, работающих на поддержание ее политического суверенитета. Однако импульсивные политические шаги президента РБ Александра Лукашенко не позволили довести эту линию до успеха, примером чего служит фактический отказ России от выделения последнего транша кредита в 500 млн. долларов.
Кроме того, Минск не прочь использовать потенциал укрепления каких-то отдельных, но болезненных для Запада, отношений с Россией, для дополнительного давления на Брюссель с целью более быстрого достижения благоприятных условий ассоциирования и купирования его вмешательства во внутриполитическую жизнь и демаршей по поводу нарушения принципов демократии и соблюдения прав человека в Белоруссии. В последнее время в качестве противовесов западному давлению, шантажа ЕС, например, активно использовался вопрос о признании РБ в силу союзных отношений с Россией независимости Южной Осетии и Абхазии, а также элементы военного и военно-технического сотрудничества с РФ и ОДКБ.
В конце 90-х гг. прошлого века в Белоруссии снизился интерес к Содружеству, эта МПО стала рассматриваться как слабеющая структура, тяготеющая к капсулированию и распаду, и все менее отвечающая достижению поставленных национальной элитой целей. К 2003 году республиканское руководство пришло к выводу о том, что реализация глубоких и масштабных интеграционных программ в выгодном ей ключе на постсоветском пространстве невозможна или крайне маловероятна и в связи с этим стало ориентироваться на развитие двустороннего формата отношений.
Не стали исключением и отношения с формально союзной Россией, когда Республика Беларусь выступала исключительно в качестве суверенного, независимого государства, чей статус особо подчеркивался и не подлежал какой - либо трансформации в контексте декларированной интеграции. Был взят курс и на активизацию западного вектора внешней политики, который публично объяснялся первоначально желанием сбалансировать его в силу сложившегося «восточного крена». На самом деле белорусское высшее руководство стремилось таким образом инициировать конкуренцию по линии Россия - ЕС, может быть даже Восток - Запад, что вынудит российскую сторону пойти на очередные уступки и предоставление льгот Минску, заставит Кремль прислушиваться и уважать президента РБ. Что касается Евросоюза, то от него ожидалось изменение политики изоляции белорусского режима и запуск программ объемной финансово-экономической помощи Белоруссии в русле концепции нового соседства ЕС и демонстрационного ухода от процесса сближения с Россией.
Не сбрасывался со счетов и фактор борьбы некоторых новых стран ЕС за роль регионального лидера в ЦВЕ или посредников в выстраивании политики сотрудничества Евросоюза с его новыми соседями, включая Белоруссию. В целом МИД РБ сделал верный анализ таких планов, существовавших, как представляется, у Польши, Литвы и Румынии, и использовал определенную конкуренцию среди них, подключив Польшу и Литву к миссии посредничества, оказания содействия с целью продвижения интересов белорусской стороны в ЕС и других европейских институтах, подключения ее на равноправной основе к новым, специально созданным в противовес России программам Евросоюза.
В среде политического класса Белоруссии продолжают бороться две извечные противоположные тенденции - надежда на всестороннюю и бескорыстную помощь России, с одной стороны, а с другой - опасение потерять национальную независимость, подпав под ее влияние и власть. Поэтому белорусская сторона все десять лет акцентирует внимание на том, что Белоруссия состоялась как независимое, самодостаточное государство, суверенитет которого является высшей ценностью и будет неуклонно отстаиваться на международной арене, включая взаимоотношения с Россией.
Минск демонстрировал готовность тесно сотрудничать с Российской Федерацией в экономической области. Однако российская экономическая элита является основным противником создания единого экономического пространства в рамках Союзного государства, поскольку объективно всегда выступала против усиления роли государства в экономических процессах. Кроме того экономическая и валютная конвергенция целенаправленно сдерживалась белорусским руководством, которое отвергало модернизацию управления экономикой, необходимость проведения назревших хозяйственных реформ и перехода к догоняющей модели национальной экономики. В экономической сфере Минском ставились препятствия по созданию транснациональных финансово-промышленных групп в рамках Союзного государства, по развитию партнерства с крупными российскими компаниями.
От разработки и осуществления масштабных экономических проектов с Россией белорусское правительство всячески уходило. Валютная интеграция, которая является неотъемлемой составляющей активизации процессов экономической интеграции, была заморожена президентом РБ Александром Лукашенко, который усмотрел в ней угрозу независимости Белоруссии. Вопрос о введении на территории двух государств единой союзной валюты (ее предполагалось ввести в 2005 г.) белорусской стороной был в одностороннем порядке закрыт. Не происходило и интенсификации валютно-финансового сотрудничества в виде унификации валютного и финансового законодательства, расширения использования национальных валют во взаимной торговле и проведения операций с ценными бумагами.
Одновременно Республика Беларусь продолжала придерживаться практики госдотаций, предоставления индивидуальных финансовых, налоговых и таможенных льгот своим хозяйствующим субъектам, несмотря на имевшую место договоренность с Россией об их отмене. В силу, в том числе и этих обстоятельств, процесс экономической вовлеченности и складывания «кооперации зависимости» субъектов хозяйствования двух стран заметного развития не получил.
Всю политику Белоруссии с 1994 года определял президент РБ Александр Лукашенко. Однако его позиция по отношению к восточной соседке отличалась определенными иллюзиями, отсутствием стремления к сближению с ней на почве компромиссов. Лукашенко оказался не в состоянии сформулировать ни одной цельной идеологической, политической, экономической или военной доктрины объединения, устраивавшей Россию.
Не определилась окончательно белорусская «горка» и по вопросу интеграции в западные структуры. С одной стороны Минск все время подтверждает намерение развивать «абсолютно тесные, доверительные и продуктивные» взаимоотношения с Евросоюзом, присоединился к программе «Восточное партнерство» ЕС, но с другой - членство в Евросоюзе или НАТО в обозримой перспективе пока не рассматривается как задача внешней политики республики.
Президент Александр Лукашенко и министерство иностранных дел РБ продолжают отстаивать во внешней политике принцип многовекторности, который, прежде всего, выражается в том, что восточный и западный векторы представляют самостоятельную ценность с точки зрения национальных интересов Белоруссии. Перед белорусским внешнеполитическим ведомством в рамках отношений с Россией глава государства поставил такие задачи, как не допустить пересмотра и ревизии конституции, «бесспорного» суверенного статуса РБ, закрепить ее международную правосубъектность, не позволить республике раствориться в межгосударственной структуре, где второй стороной является РФ.
2. Российский подход к созданию Союзного государства
Российское руководство 14 августа 2002 года впервые за время пребывания Владимира Путина на посту президента публично заявило о своем видении вариантов государственной модели российско-белорусского союза. Предпочтение тогда отдавалось созданию единого государства на основе федерации. Это имело историческое значение для определения основных параметров постсоветской внешней политики России с точки зрения привлечения потенциальных союзников и декларирования форм сближения с ними. Важен был и отход от показавшей свою полную несостоятельность «черномырдинской» концепции первоочередности экономической интеграции с Белоруссией.
Помимо чисто внешнеполитических и стратегических плюсов идея федерации позволяла достичь политической консолидации внутри российского общества, открывала простор новым реформам, позволяющим трансформировать государственно-политическую структуру в целях ее дальнейшей оптимизации. В преддверии парламентских и президентских выборов в РФ такая позиция президентской команды по проблеме российско-белорусской интеграции в тот период позволила выбить козыри у оппозиции как слева, так и справа, повысив шансы и расширив общественную поддержку пропрезидентской центристской партии.
Вместе с тем вызвали озабоченность два момента в подходе к интеграции с Белоруссией российского президента: предложение положить в основание союзного государства исключительно Конституцию РФ и намеренное, как представляется, замалчивание проблемы будущей политической судьбы нынешнего главы белорусского государства. Отсутствие со стороны руководства России гарантий высокого поста Лукашенко в российско-белорусском государстве означало для него только одно - политическое небытие. Последнее, учитывая сложившийся в Белоруссии авторитарный политический режим с доминирующей ролью президента РБ в решении всех государственных вопросов, его реальные властные полномочия, изначально ставило крест на потенциальном сближении на практике двух стран. Кроме того, тезис Путина о предоставлении в рамках инкорпорации равного статуса белорусским регионам с российскими свидетельствовал о скороспелой и недостаточной проработке его администрацией главных аспектов интеграции. При этом об особом статусе Белоруссии в едином государстве, гарантирующем ей политическую автономию, а её правящему классу сохранение части прав и привилегий, речи не шло.
Отсутствие у российского руководства твердой убежденности в необходимости быстро и эффективно восстанавливать единое политическое пространство с Белоруссией просматривалось и в обнародованном В.Путиным потенциальном варианте объединения с РБ, который предусматривал запуск процесса интеграции, аналогичного процессу складывания Европейского союза. Думается, что упоминание о подобном пути сближения с Белоруссией было допущено Путиным вовсе не из соображений поиска политического компромисса с Лукашенко, а вследствие дискурса в самой властной элите России, в которой нет единства в подходе к определению технологии и темпов интеграции с Белоруссией. Что касается Лукашенко, то его резко отрицательное отношение к варианту интеграции по типу ЕС объяснялось тем, что в Европейском союзе уже шла реализация идеи министра иностранных дел ФРГ Й.Фишера «От союза государств к федерации». Начал работу конвент ЕС, который на основе Лакенской декларации от 15 декабря 2001 г. должен был способствовать разработке единого проекта конституции Европейского союза. Настораживало Лукашенко придание официального статуса Хартии о правах гражданина ЕС и трансформация роли национальных парламентов. Все это лично для него делало интеграцию по типу ЕС неприемлемой.
Следует констатировать, что команда Путина, поставившая себе цель решить интеграционную проблему и обязательно «разобраться» с белорусским руководством до истечения полномочий президента в 2008 г., справиться с ней так и не смогла. В Кремле о реальном строительстве единого государства, после известного демарша Александра Лукашенко, никто, похоже, и не помышлял. Предпринимались, правда, шаги с тем, чтобы перехватить у белорусского лидера инициативу по эксплуатации интеграционной риторики, а его выставить дезинтегратором, но они особого успеха не имели. Была определенная недооценка того, что одной из главных составляющих политического долгожительства и успеха Александра Лукашенко является его постоянное, последовательное и умелое влияние на общественное мнение, способность находить язык с гражданами. Отсутствие предшествующего восхождению во власть опыта, спорность правового статуса собственно президента вынуждало Лукашенко прилагать особые усилия по легализации своей власти, делать ставку на те области, где он превосходил всю остальную политическую элиту - на идеологию, пропаганду, а, порой, и демагогию. Это опыт он органично перенес на политическое поле интеграции с Россией.
Взаимоотношения Минска с Кремлем отличались колебаниями и строились преимущественно на примитивном лавировании между Западом и Востоком. Александр Лукашенко действовал напористо, часто вызывающе, умело прибегал к шокирующим заявлениям и откровенным ультиматумам. Это, с одной стороны, давало все больше поводов для нападок на него, а с другой - позволяло худо-бедно двигаться к заранее обдуманной цели, постоянно переигрывать московских политиков. Адекватно реагировать на такое поведение, приспособиться к нему российская сторона так, по сути, и не смогла.
После вступления в силу Договора о создании Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь в 2000 году процесс российско-белорусской интеграции, казалось, вышел на более высокий уровень. Но дополнительные возможности для углубления интеграции сопровождались и появлением новых вызовов и проблем для российского руководства. Например, методы политического сближения, прописанные в Договоре, создание единого представительного органа Союзного государства, шли вразрез с процессом укрепления властной вертикали внутри России. Часть правящего класса России латентно выступала против интеграции с Белоруссией на принципе равенства сторон, считая, что Минск кровно заинтересован в сближении с РФ, дотируется последней и должен в силу этого идти на радикальные политические уступки. Эти настроения повлияли на тенденцию, которая возобладала с 2007 года и выражается в том, что Россия стала сознательно сокращать бремя расходов на производство «союзного блага», посчитав его непропорционально большим по сравнению с вкладом белорусской стороны.
Российская сторона на определенном этапе отношений с правящей элитой Белоруссии сделала, как представляется, вывод о приоритетности для неё развития в рамках СГ военного и военно-технического сотрудничества. Однако Минском такое военное партнерство достаточно узко канализировалось, ограничивалось отдельными направлениями и понималось как предоставление Россией односторонней помощи, без взятия белорусской стороной взаимных обязательств и гарантий. В Военной доктрине, «Концепции строительства Вооруженных Сил РБ до 2010 г.», «Плане строительства Вооруженных Сил Республики Беларусь до 2006 г.» и «Программе реформирования ВС РБ на 2001-2005 гг.» никаких реальных мер по созданию общего оборонного пространства с Россией не было предусмотрено. Белорусские власти предприняли беспрецедентные меры по переводу обучения и повышения квалификации офицерского корпуса с российской на национальную базу. Президент Белоруссии на протяжении ряда лет вообще уходил от подписания с российской стороной уже подготовленного и согласованного договора о создании совместной региональной системы ПВО. И сегодня, несмотря на то, что Соглашение по такой системе было подписано в феврале 2009 г., оно остается рамочной декларацией, без конкретного правового наполнения, необходимого для воплощения на практике.
Заключение
Российско-белорусская программа создания Союзного государства застыла, так и не начавшись. Для последовательного ее воплощения в практику не хватило политической воли, подкрепленной мощными дипломатическими, материальными и организационными мерами, поиск взаимопонимания и укрепление доверия во взаимоотношениях политических элит России и Белоруссии. Создание, наконец, наднациональной государственной структуры по вопросу интеграции с соответствующими полномочиями.
Настала пора решительно избавиться и от чрезвычайно вредных для процесса объединения иллюзий со стороны части российских и белорусских представителей государственного аппарата, выражающихся в убеждении, что интеграция возможна при неизменности и на основе национальных конституций. Это - опасное заблуждение: реализация любого варианта интеграции объективно и в первоочередном порядке потребует внесения серьезных изменений в основные законы России и Белоруссии, в законодательства, регулирующие сферу обороны, вопросы финансовой, банковской, кредитной, налоговой и иных видов деятельности основных институтов двух государств.
Существенно сдерживает процесс интеграции отсутствие у ее лидера - России - собственной концепции национальной идентичности и стратегического развития на длительную перспективу, которая служила бы единению и консолидации нации, без оглядки на государственные границы проживания ее представителей. Нет и концепции национально-государственных интересов России, а соответственно не выработаны и инструменты ее отстаивания. Не случайно общественное мнение в России пока так и не поднялось до осознания того очевидного факта, что ее современные границы даже хуже тех, которые сложились после национальной катастрофы - позорного Брестского мира (03.03.1918), а большая часть русского этноса оказалась вне российской территории. Такой «переходный» статус и невнятная стратегия развития России вызывают у белорусской стороны, в частности, ожидание потенциального ослабления, а, может быть и развала, саморазрушения бывшей великой державы, и как следствие - опасение за исход политики сближения с ней.
Сомнению со стороны Минска подвергаются претензии России на первенствующую роль в будущем государстве. Они признаются необоснованными с точки зрения того факта, что Российская Федерация не является передовой, высокоразвитой и высокотехнологической страной со стандартами жизни населения, сопоставимыми со средними показателями, например, Евросоюза.
Повышение влияния России на интеграционные процессы на постсоветском пространстве, в деле создания Союзного государства является одним из основных условий роста ее авторитета и лидирующей роли не только на региональном, но и на мировом уровне. Однако без реальных политических, военно-стратегических, экономических и социокультурных достижений на собственной территории, делающей Российскую Федерацию привлекательной для потенциальных партнеров и союзников, достичь этого невозможно.
Мешает сближению и то обстоятельство, что в правящих элитах России и Белоруссии до настоящего времени не было выработано единой идейной концепции интеграции двух стран. Усугубляло дело и то, что белорусский президент стремился лично возглавить дело интеграции, отстаивал идею духовного, идейного и политического лидерства Минска, отказывая в этом Кремлю.
Президент и другие высшие государственные должностные лица Республики Беларусь в своей политике по отношению к России придерживаются принципа союза двух равноправных государств, настаивая на безусловном признании Москвой национально-государственного суверенитета Белоруссии и принятия решений по формуле 1 + 1. Это не встречает понимания со стороны российского руководства, поскольку противоречит, с ее точки зрения, принципам интеграции, предполагающим передачу части государственных полномочий и функций единым наднациональным органам, сформированным исходя из реальных потенциалов двух стран.
Анализ современного состояния экономик России и Белоруссии свидетельствует о существенном влиянии асинхронности развития и темпов реформирования экономик двух стран на процесс дальнейшего их сближения. Все это препятствует созданию общего рынка в рамках Союзного государства, прогрессу в сближении экономической политики национальных правительств и переходу на новый, более высокий уровень сотрудничества между двумя союзными государствами.
Наиболее важными и острыми проблемами сегодня, с точки зрения правящей элиты Белоруссии, являются масштабные инвестиции в экономику, получение высоких технологий, ликвидация энергозависимости от России и гарантии суверенитета. Поскольку значительную часть этих проблем Минск надеется решить на западноевропейском направлении, пытаясь в первую очередь нормализовать политический диалог и активизировать всестороннее сотрудничество с ЕС, то и выполнять свои союзнические обязательства перед Россией в этом контексте спешить не будет.
У обоих государств есть схожие подходы по широкому кругу внешнеполитических вопросов, вплоть до взаимного понимания укрепления совместного оборонного потенциала и военно-технической модернизации вооруженных сил. Россия выступает в роли гаранта суверенитета и независимости Белоруссии, прикрывая последнюю своими силами ядерного сдерживания (не требуя от Белоруссии за это финансовых средств). Только на мероприятии по обеспечению функционирования т.н. региональной группировки войск (фактически ВС Белоруссии) российская сторона ежегодно тратит порядка 300 млн. рублей, а на обустройство белорусского участка границы СГ за последние годы израсходовала более 1 млрд. рублей. Россия поставляет в РБ на безвозмездной основе современные боевые системы и соответствующие технологические разработки, бесплатно предоставляет белорусским военным свои полигоны и учебные центры. Белоруссия, например, получила от своего союзника четыре всепогодных ракетных комплекса ПВО-ПРО С-300 ПС, способного поражать все виды самолетов, крылатых и баллистических ракет от малых до предельных высот, на сумму 720 млн. долларов США. За размещение двух военных объектов (РЛС «Волга» и радиотехнический центр «Антей») на белорусской территории, выполняющих задачи в интересах укрепления обороноспособности Союзного государства, российская сторона пошла на расходы в сумме более 1 млрд. долларов (в виде списания газового долга).
Однако внешнеполитические шаги сторон мало согласуются между собой, единой внешнеполитической линии пока нет. Серьезно осложняют сотрудничество известные заявления президента РБ Александра Лукашенко, сделанные для западноевропейских средств массовой информации, в которых он, например, клялся, что объединение с Россией никогда не состоится, пока он остается главой Белоруссии (немецкому телевидению в 1997 г.), «ориентация на Россию была ошибкой» (2007 г.), информагентству Рейтер о намерении предъявить России счет за «военное сотрудничество», якобы «бесплатное» для РФ и т.п. Конфликты вокруг поставок в Белоруссию российских энергоносителей, другие т.н. торговые войны (пивные, сигаретные, шоколадные, сахарные, молочные...) нанесли ощутимые удары не только торгово-экономическим отношениям двух стран и их международному авторитету, но и вскрыли ряд глубинных экономических и политических противоречий между Россией и Белоруссией. Поэтому без устранения этих противоречий продвижения по пути интеграции трудно ожидать.
Серьезно осложняет процесс интеграции имеющиеся у государств-участников кардинальные различия политических и экономических систем. В последнее время все более стали проявляться отличительные особенности и в социальных системах.
За десять лет, прошедших со дня подписания Договора, в белорусском и российском обществе накопилось разочарование отсутствием реальных результатов объединительного процесса, определенной усталости от бесплодности интеграции. Складывается впечатление, что политические элиты России и Белоруссии, учитывая это, сегодня взаимно озабочены делегированием ответственности за неудачи интеграционного процесса на партнеров по созданию Союзного государства, бесперспективным, по сути, поиском ответа на вопрос кому объединение выгоднее.
Непреодолимым препятствием оказалось то, что проект союзного государства, задуманный как пилотный интеграционный, с прицелом на вовлечение в него других стран, прежде всего членов Содружества, остался в рамках инициативы «двойки». Сама разность потенциалов двух государств-участников и то обстоятельство, что в Белоруссии за эти годы сложился жесткий авторитарный режим, постулирующий главной ценностью суверенитет и независимость, следование в отношениях России принципу «неоспоримого» равенства сторон, обрекли интеграционный процесс на замораживание. Реальное положение дел таково, что страны-участницы «спящей» союзной программы полностью игнорируют эту институциональную структуру, принимая все решения самостоятельно.
Неудача в интеграции с Белоруссией и то, что идею союзного государства не удалось сделать привлекательной для других акторов постсоветского пространства, не только снизило авторитет, но и нанесло России, как его потенциальному лидеру, серьезный ущерб. Оказалось, что ЕврАзЭС в наши дни представляется для ряда правящих элит бывших республик Союза ССР, в силу присущей этой МПО определенной конвергенции, структурой наиболее готовой для развития интеграционных процессов, чем СГ. Дело здесь кроется не столько в противоречиях и слабых сторонах Договора-1999, недостаточной эффективности в действиях государственного управления РФ и РБ, сколько в том, что Россия - самая богатая в ресурсном отношении страна в мире - не стала за эти годы достаточно сильным в геостратегическом отношении и высокотехнологичным, процветающим государством. Объективно это и привело к имитации процесса создания Союзного государства, который реально вынужден был следовать в русле политики лавирования между конфликтом и добрососедством.
Фадеев Александр Владимирович, заведующий отделом Белоруссии Института стран СНГ
http://materik.ru/rubric/detail.php?ID=7974&print=Y
_1.jpg)
