27 мая в Москве прошли парламентские слушания "Совершенствование законодательства о свободе совести и о религиозных организациях: практика применения, проблемы и пути решения ". Слушания были организованы новым руководством Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций. В слушаниях приняли участия представители религиозных организаций, чиновники государственных органов, депутаты. Присутствовали и два вице-спикера Думы-Л. Склизка и В. Жириновский. Из всего круга вынесенных на обсуждение вопросов наиболее значительным был вопрос, связанный с разработкой проекта новой редакции ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях". Настоящий проект в течение нескольких лет разрабатывался созданной при правительственной комиссии по вопросам религиозных объединений рабочей группой во главе с заместителем председателя комиссии А. Е. Себенцовым. По вопросу целесообразности разработки и принятия проекта выступил председатель ОВЦС митрополит Смоленский и Калининградский Кирилл. Он подверг резкой критике саму идею пересмотра действующей редакции ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", которая вполне удовлетворяет традиционные конфессии России. К сожалению, с текстом законопроекта большинство участков слушаний не были даже ознакомлены. Поэтому серьезного обсуждения законопроекта, на которое рассчитывали те, кто изучил его, не произошло. Мы попросили одного из участков парламентских слушаний -юрис-консульта Московской Патриархии Чернега К. А. прокомментировать законопроект
Проект новой редакции ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", разработанный рабочей группой под руководством А. Е. Себенцова, заслуживает серьезной критики в связи с наличием в нем норм, способствующих созданию и активизации деятельности нетрадиционных религиозных объединений.
Прежде всего, законопроект существенно изменяет предусмотренный действующей редакцией ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" порядок создания и государственной регистрации религиозных объединений. Например, отменяется 15-ти летний срок существования на территории РФ в качестве условия государственной регистрации религиозного объединений; снято требование об уведомительном порядке создания религиозных групп, претендующих приобрести впоследствии статус религиозных организаций. В результате религиозные группы становятся фактически недоступными для контроля со стороны тех органов, которые уполномочены осуществлять контроль за соблюдением законодательства о противодействии экстремистской деятельности в России. Вместе с тем, такой контроль ужесточается, согласно законопроекту, над теми религиозными объединениями, которые, в отличие от религиозных групп, имеют права юридического лица. Так, законопроект содержит статьи, в силу которых органы юстиции и прокуратуры вправе "знакомиться с документами религиозного объединения, связанными с осуществлением его деятельности; направлять наблюдателей на богослужения и собрания местных религиозных организаций и религиозных групп, а также на проводимые ими публичные мероприятия,; направлять своих представителей по предварительному согласованию с религиозными организациями на иные проводимые ими мероприятия". Указанные в законопроекте полномочия не предусмотрены законодательством о противодействии экстремистской деятельности в Российской Федерации. Сформулированы эти полномочия крайне абстрактно. Во-первых, неясно с какими именно документами религиозного объединения вправе знакомится органы юстиции и прокуратуры. Похоже, что авторы проекта настроены обеспечить этим органам доступ к любой документации религиозных организаций, при чем по любым основаниям (поскольку основания запроса соответствующих документов не указаны). Во-вторых, в проекте не определены права и обязанности наблюдателей и представителей упомянутых органов. В-третьих, не установлена процедура согласования с религиозной организации решения о направлении представителя органа юстиции или прокуратуры на проводимые религиозной организацией мероприятия. В частности, не указаны последствия отказа религиозной организации от участия представителя в упомянутых мероприятиях.
Необходимо обратить внимание и на то, что законопроект существенно расширяет перечень оснований ликвидации религиозных организаций по сравнению с тем перечнем, который предусмотрен ГК РФ и действующей редакцией ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях". Так, помимо оснований, предусмотренных ст. 61 ГК РФ указывается также "фактическое прекращение уставной деятельности". При этом неясно, какой именно вид уставной деятельности имеется ввиду: прекращение богослужений или может быть обучения религии участников? Какой орган и в каком порядке устанавливает факт прекращения уставной деятельности? Чем прекращение уставной деятельности отличается от ее временного перерыва? Еще больше вопросов возникает в связи с другим основанием ликвидации, которое предлагает проект: "если на протяжении 3 и более лет число участников местной религиозной организации или количество местных религиозных организаций, входящих в централизованную религиозную организацию, остается ниже предела, установленного настоящим федеральным законом". Не понятно, с какого момента исчисляется трехмесячный срок; о каком "пределе" количества участников местной религиозной организации и структурных подразделений централизованной религиозной организации идет речь; как, наконец, указанное положение соотносится с п. 4 ст. 8 проекта, согласно которому требования о количестве структурных подразделений централизованной религиозной организации, предусмотренные проектом, не применяются к централизованным религиозным организациям, зарегистрированным в соответствии с законодательством, действующим на период их регистрации. В этой связи предусмотренные в а) п. 1 ст. 14 проекта основания ликвидации целесообразно сократить, оставив лишь те, которые предусмотрены ГК РФ.
К сожалению, законопроект открывает широкий простор для миссионерской деятельности иностранных граждан на территории РФ, что проявляется в предложении авторов проекта рассматривать местную религиозную организацию как объединение граждан, независимо от их гражданства и оснований проживания на территории РФ; проект предоставляет религиозным организациям "исключительное право приглашать иностранных граждан в целях занятия проповеднической и миссионерской деятельностью без учета установленной действующим законодательством квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание, квоты на выдачу им приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности и без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников".
Вместе с тем, законопроект уклоняется от решения насущных проблем правового обеспечения деятельности традиционных для России конфессий. Так, фактически не решен вопрос о предоставлении священнослужителям и учащимся духовных образовательных учреждений отсрочки от призыва на военную службу. Нормы законопроекта в этой части содержат отсылку к положениям законодательства о воинской обязанности и военной службе. Однако, указанное законодательство не регулирует вопросы предоставления отсрочки указанным категориям граждан.
Законопроект не решает проблем правового обеспечения имущественных прав религиозных организаций. В частности, отсутствуют нормы, определяющие понятие и перечень имущества религиозного назначения; не определен порядок передачи указанного имущества в собственность и безвозмездное пользование религиозных организаций. В законопроекте содержится сомнительное предложение о наделении религиозных организаций благотворительным статусом. В результате на религиозные организации предполагается распространить такие нормы законодательства о благотворительности, которые запрещают капитализацию целевых пожертвований в денежной форме; ужесточают контроль налоговых органов за финансово-хозяйственной деятельностью религиозных организаций; устанавливают публичность отчетов религиозных организаций.
Законопроект игнорирует правовые проблемы взаимодействия религиозных организаций с государственной (муниципальной) системами образования: в проекте отсутствует определение светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; не урегулирована возможность изучения в данных образовательных учреждениях религиоведческих и религиозно-культурологических курсов. В законопроекте отсутствуют нормы, обеспечивающие интеграцию образовательных учреждений религиозных организаций, в том числе духовных образовательных учреждений, в национальную систему образования. В частности, законопроект не предоставляет духовным образовательным учреждениям возможность реализовывать образовательные программы профессионального образования по подготовке специалистов на основе государственных образовательных стандартов, а также право на государственную аккредитацию в части данных программ. На этой остановлюсь подробнее. В силу ст. 19 Закона о свободе совести духовные образовательные учреждения регистрируются как религиозные организации и получают государственную лицензию на право ведения образовательной деятельности. По мнению Минобразования России, статус религиозной организации препятствует духовным школам получить государственную аккредитацию, которая, как известно, сопровождается предоставлением учебному заведению права на выдачу своим выпускникам документов государственного образца, а также права на пользование печатью с изображением Государственного герба и другие права.
В связи с отсутствием у духовных школ государственного аккредитационного статуса для их выпускников закрыт доступ к обучению в государственных аспирантурах и докторантурах, поскольку эти выпускники не имеют государственных дипломов. По той же причине они не могут поступить на работу, например, в качестве преподавателей, в государственные учреждения. Таким образом, запрет на государственную аккредитацию духовных школ имеет оборотной стороной дискриминацию их выпускников по сравнению с выпускниками государственных вузов. Между тем, согласно п. 8 Резолюции Европарламента по вопросам свободы воспитания в Европейском сообществе "школы, организованные на независимых началах, отвечающие необходимым для выдачи аттестатов условиям, признаются на государственном уровне; окончившие их наделяются теми же правами, что и выпускники государственных школ." Для того, чтобы эта норма международного права была реализована в России государственные органы, по мнению ряда исследователей, должны признать за духовными школами право на государственную аккредитацию.
С трибуны парламентских заместитель председателя Правительства РФ Логинов заявил о том, что "концепция земельного законодательства России" предусматривает только два вида прав юридических лиц на землю: право аренды и право собственности. В этой связи некоторые выступающие заявили о невозможности закрепления за религиозными организациями земельных участков на праве безвозмездного срочного пользования. Ошибочно утверждение о возможности для юридических лиц только двух видов имущественных прав опровергается положениями статьи 24 ЗК РФ, которая так и называется "Безвозмездное срочное пользование земельными участками". Согласно этой статье земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в безвозмездное срочное пользование ограниченному кругу субъектов, который, как представляется, вполне может быть расширен (в том числе за счет включения в него религиозных организаций).
В настоящее время п. 6 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК РФ" требует переоформить принадлежащее религиозным организациям право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды либо приобрести эти земельные участки в собственность. Однако, несмотря на требования данной нормы земельного законодательства, государственные органы передают земельные участки в безвозмездное срочное пользование религиозным организациям. Примером тому является Распоряжение Правительства Москвы от 20.01.04. N 27-РП, согласно которому Правительство Москвы предоставляет религиозной организации -Московскому обществу сознания Кришны земельный участок площадью 1, 05 га на условиях безвозмездного срочного пользования на период строительства культового сооружения и последующей его эксплуатации. Несомненно, что в условиях существующего правового поля это Распоряжение нарушает конституционный принцип равенства религиозных объединений: в то время как все прочие религиозные объединения принуждены арендовать либо приобретать земельные участки в собственность Московское общество сознания Кришны получает землю в безвозмездное пользование.
В силу изложенного заслуживают безусловной поддержки те законодательные инициативы, которые направлены на закрепление за религиозными организациями права безвозмездного срочного пользования земельными участками.
Проект новой редакции ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", разработанный рабочей группой под руководством А. Е. Себенцова, заслуживает серьезной критики в связи с наличием в нем норм, способствующих созданию и активизации деятельности нетрадиционных религиозных объединений.
Прежде всего, законопроект существенно изменяет предусмотренный действующей редакцией ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" порядок создания и государственной регистрации религиозных объединений. Например, отменяется 15-ти летний срок существования на территории РФ в качестве условия государственной регистрации религиозного объединений; снято требование об уведомительном порядке создания религиозных групп, претендующих приобрести впоследствии статус религиозных организаций. В результате религиозные группы становятся фактически недоступными для контроля со стороны тех органов, которые уполномочены осуществлять контроль за соблюдением законодательства о противодействии экстремистской деятельности в России. Вместе с тем, такой контроль ужесточается, согласно законопроекту, над теми религиозными объединениями, которые, в отличие от религиозных групп, имеют права юридического лица. Так, законопроект содержит статьи, в силу которых органы юстиции и прокуратуры вправе "знакомиться с документами религиозного объединения, связанными с осуществлением его деятельности; направлять наблюдателей на богослужения и собрания местных религиозных организаций и религиозных групп, а также на проводимые ими публичные мероприятия,; направлять своих представителей по предварительному согласованию с религиозными организациями на иные проводимые ими мероприятия". Указанные в законопроекте полномочия не предусмотрены законодательством о противодействии экстремистской деятельности в Российской Федерации. Сформулированы эти полномочия крайне абстрактно. Во-первых, неясно с какими именно документами религиозного объединения вправе знакомится органы юстиции и прокуратуры. Похоже, что авторы проекта настроены обеспечить этим органам доступ к любой документации религиозных организаций, при чем по любым основаниям (поскольку основания запроса соответствующих документов не указаны). Во-вторых, в проекте не определены права и обязанности наблюдателей и представителей упомянутых органов. В-третьих, не установлена процедура согласования с религиозной организации решения о направлении представителя органа юстиции или прокуратуры на проводимые религиозной организацией мероприятия. В частности, не указаны последствия отказа религиозной организации от участия представителя в упомянутых мероприятиях.
Необходимо обратить внимание и на то, что законопроект существенно расширяет перечень оснований ликвидации религиозных организаций по сравнению с тем перечнем, который предусмотрен ГК РФ и действующей редакцией ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях". Так, помимо оснований, предусмотренных ст. 61 ГК РФ указывается также "фактическое прекращение уставной деятельности". При этом неясно, какой именно вид уставной деятельности имеется ввиду: прекращение богослужений или может быть обучения религии участников? Какой орган и в каком порядке устанавливает факт прекращения уставной деятельности? Чем прекращение уставной деятельности отличается от ее временного перерыва? Еще больше вопросов возникает в связи с другим основанием ликвидации, которое предлагает проект: "если на протяжении 3 и более лет число участников местной религиозной организации или количество местных религиозных организаций, входящих в централизованную религиозную организацию, остается ниже предела, установленного настоящим федеральным законом". Не понятно, с какого момента исчисляется трехмесячный срок; о каком "пределе" количества участников местной религиозной организации и структурных подразделений централизованной религиозной организации идет речь; как, наконец, указанное положение соотносится с п. 4 ст. 8 проекта, согласно которому требования о количестве структурных подразделений централизованной религиозной организации, предусмотренные проектом, не применяются к централизованным религиозным организациям, зарегистрированным в соответствии с законодательством, действующим на период их регистрации. В этой связи предусмотренные в а) п. 1 ст. 14 проекта основания ликвидации целесообразно сократить, оставив лишь те, которые предусмотрены ГК РФ.
К сожалению, законопроект открывает широкий простор для миссионерской деятельности иностранных граждан на территории РФ, что проявляется в предложении авторов проекта рассматривать местную религиозную организацию как объединение граждан, независимо от их гражданства и оснований проживания на территории РФ; проект предоставляет религиозным организациям "исключительное право приглашать иностранных граждан в целях занятия проповеднической и миссионерской деятельностью без учета установленной действующим законодательством квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание, квоты на выдачу им приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности и без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников".
Вместе с тем, законопроект уклоняется от решения насущных проблем правового обеспечения деятельности традиционных для России конфессий. Так, фактически не решен вопрос о предоставлении священнослужителям и учащимся духовных образовательных учреждений отсрочки от призыва на военную службу. Нормы законопроекта в этой части содержат отсылку к положениям законодательства о воинской обязанности и военной службе. Однако, указанное законодательство не регулирует вопросы предоставления отсрочки указанным категориям граждан.
Законопроект не решает проблем правового обеспечения имущественных прав религиозных организаций. В частности, отсутствуют нормы, определяющие понятие и перечень имущества религиозного назначения; не определен порядок передачи указанного имущества в собственность и безвозмездное пользование религиозных организаций. В законопроекте содержится сомнительное предложение о наделении религиозных организаций благотворительным статусом. В результате на религиозные организации предполагается распространить такие нормы законодательства о благотворительности, которые запрещают капитализацию целевых пожертвований в денежной форме; ужесточают контроль налоговых органов за финансово-хозяйственной деятельностью религиозных организаций; устанавливают публичность отчетов религиозных организаций.
Законопроект игнорирует правовые проблемы взаимодействия религиозных организаций с государственной (муниципальной) системами образования: в проекте отсутствует определение светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; не урегулирована возможность изучения в данных образовательных учреждениях религиоведческих и религиозно-культурологических курсов. В законопроекте отсутствуют нормы, обеспечивающие интеграцию образовательных учреждений религиозных организаций, в том числе духовных образовательных учреждений, в национальную систему образования. В частности, законопроект не предоставляет духовным образовательным учреждениям возможность реализовывать образовательные программы профессионального образования по подготовке специалистов на основе государственных образовательных стандартов, а также право на государственную аккредитацию в части данных программ. На этой остановлюсь подробнее. В силу ст. 19 Закона о свободе совести духовные образовательные учреждения регистрируются как религиозные организации и получают государственную лицензию на право ведения образовательной деятельности. По мнению Минобразования России, статус религиозной организации препятствует духовным школам получить государственную аккредитацию, которая, как известно, сопровождается предоставлением учебному заведению права на выдачу своим выпускникам документов государственного образца, а также права на пользование печатью с изображением Государственного герба и другие права.
В связи с отсутствием у духовных школ государственного аккредитационного статуса для их выпускников закрыт доступ к обучению в государственных аспирантурах и докторантурах, поскольку эти выпускники не имеют государственных дипломов. По той же причине они не могут поступить на работу, например, в качестве преподавателей, в государственные учреждения. Таким образом, запрет на государственную аккредитацию духовных школ имеет оборотной стороной дискриминацию их выпускников по сравнению с выпускниками государственных вузов. Между тем, согласно п. 8 Резолюции Европарламента по вопросам свободы воспитания в Европейском сообществе "школы, организованные на независимых началах, отвечающие необходимым для выдачи аттестатов условиям, признаются на государственном уровне; окончившие их наделяются теми же правами, что и выпускники государственных школ." Для того, чтобы эта норма международного права была реализована в России государственные органы, по мнению ряда исследователей, должны признать за духовными школами право на государственную аккредитацию.
С трибуны парламентских заместитель председателя Правительства РФ Логинов заявил о том, что "концепция земельного законодательства России" предусматривает только два вида прав юридических лиц на землю: право аренды и право собственности. В этой связи некоторые выступающие заявили о невозможности закрепления за религиозными организациями земельных участков на праве безвозмездного срочного пользования. Ошибочно утверждение о возможности для юридических лиц только двух видов имущественных прав опровергается положениями статьи 24 ЗК РФ, которая так и называется "Безвозмездное срочное пользование земельными участками". Согласно этой статье земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в безвозмездное срочное пользование ограниченному кругу субъектов, который, как представляется, вполне может быть расширен (в том числе за счет включения в него религиозных организаций).
В настоящее время п. 6 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК РФ" требует переоформить принадлежащее религиозным организациям право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды либо приобрести эти земельные участки в собственность. Однако, несмотря на требования данной нормы земельного законодательства, государственные органы передают земельные участки в безвозмездное срочное пользование религиозным организациям. Примером тому является Распоряжение Правительства Москвы от 20.01.04. N 27-РП, согласно которому Правительство Москвы предоставляет религиозной организации -Московскому обществу сознания Кришны земельный участок площадью 1, 05 га на условиях безвозмездного срочного пользования на период строительства культового сооружения и последующей его эксплуатации. Несомненно, что в условиях существующего правового поля это Распоряжение нарушает конституционный принцип равенства религиозных объединений: в то время как все прочие религиозные объединения принуждены арендовать либо приобретать земельные участки в собственность Московское общество сознания Кришны получает землю в безвозмездное пользование.
В силу изложенного заслуживают безусловной поддержки те законодательные инициативы, которые направлены на закрепление за религиозными организациями права безвозмездного срочного пользования земельными участками.
 игумения.jpg)
