Мировой опыт свидетельствует о том, что высокий уровень жизни достигается в тех странах, в которых политика выстраивается на фундаменте местного самоуправления.
В европейской традиции возникновение института местного самоуправления связано с реформами Клисфена – афинского реформатора, основателя той республики, которая ассоциируется с древнегреческой демократией. Главное – его реформа была реформой территориального деления. В результате которой были разрушены филы – территориально-родовые округа, в которых это бывает в ахаичных, примитивных обществах, граждане и власть распределялись между кланами – большими разросшимися семьями и их родственниками. Это – то, к чему человеческое общество склонно. Если на общество не налагать силу Закона (как это, к примеру, сделал имам Шамиль, объединивший горские народы Северного Кавказа, заменив кровную месть институтом шариата), то люди сползаются к семейному сообществу, провоцирующему бесконечные межклановые конфликты, соответственно, демострируют низкоэффективный способ организации общественной жизни.
Что сделал Клисфен? Первое -– он на филы наложил другой – более выский формат, так называемые демы – территориальную принадлжедность. В результате возникло не родовое, а территориальное устройство. Тем самым ликвидировался семейный расклад и образовался территориальный. Последний, в свою очередь, наделялся правами местного самоуправления.
Второе – выборы. Человек участвовал в выборах: избирал и был избранным. Распределение должностей происходило на основании жребия на ограниченный срок.
Третье – афинский остракизм, который можно определить как противоядие от произвола власти. То есть, если кто то получает 6 тысяч голосов за изгнание, то его изгоняют на 10 лет.
В России Пётр I, , заимствовавший из Европы всё подряд, взял шведскую губернскую систему государственного устройства, но в крестьяской стране не довел реформу до «логического конца» – меcтного самоуправления. Вердикт Петра был таковым: «Децентрализацию такую мы себе позволить не можем. Поскольку в деревне у нас умных людей нет, у нас будет управлять город».
В Российской истории формирование института местного самоуправления связано с реформами Александра II. Задача, стоящаяя перед царём, под тем временам была во истину фантастической. Середина XIX века, в мире уже развиты парламентские системы, в Англии прокладывают метро, а парламент заседает с XII века. В России же – 90% населения страны – крестьяне, в подавляющем большинстве безграмотные. В отдельных местах есть церковно-приходские школы, это приблизительно один класс образования, минимальная грамота, закон Божий, отсутствие медицины. Закон Дарвина – выживает сильнейший.
Каким образом реформировать такую страну? Вместо того, чтобы очерчивать централизованную стратегию, концетрировать деньги в центре, возниает иная идея: позволить людям проявить инициативу. С 1864 года создаётся система земств, вначале это строится в губерниях, уездах, а потом к 1917 году дошли и до совсем мелкого дробления, до волостей. При этом, – контроль избирателями за деятельностью этих органов власти, их финансовая самостоятельность.
Как вообще построить органы управления в такой необразованной крестьянской стране? Естественно, была предложена куриальная система, неравное представительство, преимущественно сословное. (Заметим, что во всех сообществах первоначально народное представителство было ограничено. Не все входили в политию). Где-то 42% мест занимали помещики, дворяне и чиновники; крестьяне – более 38%, там была многоступенчатая система выборов; купцы свыше 10% и представители других сословий тоже около 10%. Вот так выглядела картина. Эти местные самоуправления заработали не сразу. К концу 1870 года 35 губерний, а к 1917 году уже 43, с общим числом 110 миллионов человек. Деньги – за счёт земского налогообложения, в основном, недвижимости.
Поражает то, что делали земские учреждения. Во-первых, распределение финансов. Сейчас у нас федеральный бюджет забирает из общей суммы финансов 60-70% налогообложения, 20% – это регионы, субъекты федерации, и 5-10% денег остаётся на уровне местного самоуправления. Хотя если посмотреть, как утверждают специалисты, основной объём всех услуг люди получали на уровне местного самоуправления.
Ситуация такова. 20% забирает царская казна, 20% – губерния, а все остальные 60% находились на уровне земств. При этом царская казна, естественно, не занималась вопросами хлебо- и мясо-молочного снабжения, организации экономики. Всем этим занимались земства. Естественно, в ведении центральной власти – обеспечение порядка, вопросы, связанные с обороной, с военными делами, международные связи и тд и тп.
Обратим внимание на то, как ведёт себя земство к 1915 году. Основная статья расходов, 27% всего земского бюджета – образование. Следующая позиция 20% – медицинская помощь. Расходы на экономическое содействие сельскому хозяйству – 10%, дорожное строительство – 6%, на земское управление всего ничего, 7%; содержание государственных учреждений – 5%. И 10% расходов земств покрывалось за счёт государственных субсидий. Сейчас основной объём денежных средств вначале собирается в центр (по многим местным бюджетам это более 50%), а потом это всё раздаётся сверху.
В результате, самые главные достижения таковы.
Первое – сфера образования. До введения земств в России не было школ, к 1870 году, за короткое время было создано уже 10 тысяч земских школ, к 1903 году это 18 тысяч, а 1917 году – более 30 тысяч. То есть, страна начала решать проблему образования задолго до революции, а не как нам рассказывали. И в некоторых местах земства требовали и ставили вопрос о том, что надо организовать всеобщее обязательное начальное образование. Закон такой принят не был, но ряд земств реально этого добились, в них все люди получали начальное образование, как минимум. В Ярославской губерни – этот вопрос был решен. Земские учителя имели по тем временам хорошую зарплату, получали при школе жилье.
Второе – земские врачи, медицинское обслуживание, которое появилось в стране. Это всё сделали земства, без команд, без указов.
Более того, с началом первой мировой войны 1914 года легла на плечи уже вставших на крыло земских учреждений. работа по организации исполнения военного госзаказа, медицины, включая летучия госпиталя; организацию транспорта.
И вот пришла советская власть. Царская власть развалилась довольно быстро, но Временное правительство не успело ничего толкового отстроить. С кем боролись большевики за установление советской власти? Именно – с земствами. Поскольку земские учреждения обладали легитимностью, реальными рычагами управления. В результате 1918-1919 годы – происходит повсеместное уничтожение земских учреждений и выстраивание уже вертикальной системы советов.
Относительно Санкт-Петербурга. В настоящее время в городе 111 муниципалитетов, 81 муниципальный округ, 9 городов, 21 поселок. В каждом образовании есть администрация и совет муниципальных депутатов. Всего 1500 депутатов. Эти люди минимальными полномочиями в результате того, что в этой системе 2% совокупных бюджетных расходов контролируется 1500 депутатов, а остальные 98% нашего бюджета решают 50 депутатов. Законодательного собрания. 50 депутатов – 90% денег, 1500 депутатам – 2%. Совершенно фантастическое устройство. В Москве еще хуже – при 45 депутатов в Законодательном собрании.
В обновленной Конституции РФ очевидно особо проблемной, по своим политическим, правовым, организационным последствиям, является имплантация в главу 8 «Местное самоуправление» обновленной Конституции понятия «единая система публичной власти».
Идея создания единой системы публичной власти впервые на официальном уровне прозвучала в послании Президента России Федеральному Собранию 15 января 2020 года, в котором было предложено «закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами».[1] При этом глава государства подчеркнул, что «полномочия и реальные возможности местного самоуправления – самого близкого к людям уровня власти - могут и должны быть расширены и укреплены».
В итоге, в обновленной Конституции РФ в статье 132, посвященной местному самоуправлению, возник 3-й пункт, в котором определено, что «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
В философском плане система представляет собой структуру, основу которой составляет совокупность элементов, взаимодействующих в интересах целого. Элемент – коррелирует с системой, часть с целым. Прибегнем к нестрогой аналогии. Н20 – система, состоящая из 2х атомов водорода и одного атома кислорода. Водород и кислород обладают уникальными свойствами, но при взаимодействии – образуют воду – вещество, обладающее интегративным свойством. Системность элементов как их характеристика означает, что они непременно взаимодействуют друг с другом, в противнос случае это не система, а мешок с картофелем, завязанный шпагатом. В отличие от элемента часть коррелирует с целым. Капля крови сигнализирует о состоянии всего организма. Можно сказать – сдать кровь, означает – «слить» информацию о себе.
Подчеркнем, что понятие публичная власть включает не только государственную власть, но и любую другую власть, выделенную из общества и осуществляемую специальными органами или должностными лицами. Ключевыми элементами публичной системы власти выступают местное самоуправление – публичная негосударственная власть, наиболее прилегающая к народу, два уровня государственной власти – федеральная государственная и государственная власть субъектов федерации.
Суть класической модели: существует местное самоуправление и государство, у них разграничены полномочия, они действуют совершенно независимо, всё отрегулировано законом, а если возникают дискуссии, всё решается в судах. Соответственно в Конституции 1993 года в основы конституционного строя, в первую главу было вписано, во-первых, гарантии, что у нас признаётся и организуется местное самоуправление. И было сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В обновленной Конституции 2020 г. в главе 8 «Местное самоуправление» у государственных органов в соответствии с федеральным законом определяется право участвовать в формировании органов местного самоуправления, в назначении и снятии должностных лиц местного самоуправления. Заметим, что данное положение, продиктованное преимущественно геополитическими факторами, по крайней мере – ослабляют положения первой главы Констиуции. Хотя, государственное начало всегда присутстврвало в историческом сознании росских людей. Анализ геральдики сознания Тверского княжества: XIV-XV позволил исследователям сформулировать исторический принцип, которым оно руководствовалось «Думать глобально (государственно), а действовать локально».
Но сама по себе новая конституционная фраза о единой системе не преобразует мешок картофеля в систему, каким шпагатом его ни завязывай. Но это возможно, если:
- будут четко очерчены компетенции;
- обозначатся источники финансирования функций и полномочий;
- вырастут институты гражданского общества;
- развернется институт территориального общественного самоуправления, о необходимости формирования которого сегодня ярко говорил декан нашего факультета Анатолий Алексевич Лихтин.
Каким образом активизировать народное представительство в решении местных проблем? К примеру, как это делается в Берлине – в кварталах, где проводились эксперименты по созданию плановых комиссий, привлекавших к своей работе население. Там брерется 50% представителей от муниципальной власти и от официально зарегистрированных организаций гражданского общества при таких квази-общественных палатах при местной мэрии, а 50% набирается жребием из жителей квартала. Делается это следующим образом. Всем рассылается вопрос: «Хотите поучаствовать в принятии решений, которые затрагивают вас, как жителей квартала? Вы сможете участвовать в обсуждениях на следующую тему. Тот план архитектурной перестройки, который вы примете, мы обязуемся реализовать. С одной стороны, будут сведущие люди, а именно: представители союзов архитекторов, застройщика и т.д., с другой стороным, вы придете со своим обычным опытом, послушаете соревнование экспертов перед вашими глазами, потом сами поговорите друг с другом, аи в конце концов примете общее решение. Мы не гарантируем, что вы попадете на обсуждение, так как выбор будет по жребию, но если вы готовы в это поиграть, напишите «да». Рассылается около 2000 приглашений, ответов обычно около 200, т.е., двести «не против». Из 200 выбирается 30 жребием, 5 отказываются в последний момент, присылают письма или звонят: «Извините, теща заболела». Тогда плановая комиссия добирает с помощью жребия еще пять из тех, кто придет. И, поучаствовав раз в принятии решений, набранные из квартала участники подобных ассамблей почему-то начинают верить, что от них что-то зависит. Соответственно, вот так появляются те, кому не все равно.
- обретут силу отделения политических партий;
- сформируется институт муниципальной элиты. В отличие от достаточно узкого слоя состоятельных людей, входящих в федеральную и региональную элиту, людей узнаваемых, часто появляющихся на телеэкране, муниципальная элита в силу своего большого количества и известной удаленности от СМИ находится в тени. Однако, именно здесь – в стихии повседневности создаются семьи и рождаются дети, заселяются дома;
- наладится система повышения квалификации муниципальных служащих, обмена опытом их работы;
- возникнет реальное понимание значения местного самоуправления на всех этажах публичной власти. «Какое правительство лучше всех? То, которое научает нас управлять собою». Иоган Гете.
Тогда, не только виды из наших окон станут более привлекательными, но и большинство жизненно важных вопросов будут решаться в интересах граждан, проживающих в нашей замечательной стране.
Очевидно сравнением, подходящим для опознания места о роли местного самоуправления в современном обществе является знаменитый конфуцианский принцип «Для сына Неба – благо в Поднебесной – есть порядок в доме, для остальных же благо собственного дома – есть порядок в Поднебесной».
Александр Иванович Кугай, профессор кафедры государственного и муниципального управления Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор философских наук, профессор
[1] Послание Президента Федеральному Собранию / ttp://www.kremlin.ru/events/president/news/62582
