Возникновение очередной кризисной ситуации в российско-грузинских отношениях и относительно быстрый ее перевод в русло экономического давления на Тбилиси неизбежно поставил перед Москвой вопрос о дальнейших путях воздействия на Грузию с целью коррекции ее политики и в целом о роли и месте санкционной политики в российской внешней политике.
Консенсусный вывод из очередного кризиса в отношениях России и Грузии сводился к тому, что введение Россией экономических санкций нанесет крайне тяжелый удар по грузинской экономике, в последние годы активно использовавшей вновь открывшийся доступ на российский рынок в условиях относительно ограниченной способности перестроиться в расчете на рынки других стран. Явно неоднозначная реакция российского общества, в частности, выраженная в позиции Государственной Думы и ее спикера Вячеслава Володина, говорит, что в России рассматривают экономические санкции как эффективный инструмент воздействия на политику сопредельных государств, имеющих зависимость от экспорта своих товаров в Россию.
Такое отношение к санкциям как политическому инструменту во многом порождено значительным политическим и экономическим эффектом, произведенным закрытием российского рынка для товаров из ЕС и с Украины - как для рынков соответствующих стран, так и для развития российского рынка.
Но насколько ситуация с антигрузинскими санкциями выглядит «линейно» и есть ли в ней «подводные камни», значимые не только для политики России в отношении Грузии в конкретном эпизоде, но и в целом в проведении различных по охвату и глубине санкционных мероприятий, исключать которые из российской политики было бы преждевременно с учетом общей политической и геополитической обстановки?
Очевидно, что даже относительно «легкие» формы санкционной политики, такие как прекращение прямого авиасообщения и общественный бойкот Грузии как туристического направления, могли оказать существенное влияние на экономическую ситуацию и уже спровоцировали кризис на валютном рынке. Это как минимум свидетельствовало, что, вопреки пропаганде, никакой переориентации грузинской экономики на иные, нежели Россия, рынки не произошло.
Результатом процессов «реформирования экономики Грузии» и последующего разрыва большей части хозяйственных связей с Россией стал окончательный переход на модель «сервисной экономики», а государства в целом - на модель «транзитного государства». Например, в финансовых операциях: Грузия становится в последние годы важной региональной финансовой площадкой, в том числе для «серых» финансово-инвестиционных операций. В комплексе это существенно снижает устойчивость экономической и социальной системы, поскольку в принципе исключает возможность иметь сильные внутренние драйверы развития.
Вероятно, на это очевидное обстоятельство и рассчитывали сторонники перевода ситуации в режим расширенных санкций, учитывая, что продукция отраслей, связанных с сельхозпереработкой, для которых Россия остается ключевым рынком, доминирует в структуре промышленного производства Грузии.
Но приведем и несколько важных возражений.
Начнем с того, что зависимость от российского рынка охватывает относительно узкие и специфические страты населения, влияние которых на экономическую и тем более политическую элиту Грузии относительно слабо. Например, само по себе сельское хозяйство, остающееся важной отраслью экономики Грузии, в значительной степени архаизиировано, фактически существует в режиме натурального хозяйства и крайне неэффективно. Финансовый сектор в существенно меньшей степени зависим от отношений с Россией (за исключением криминального сегмента, естественно, остающегося вне санкций). «Транзитный» характер грузинской экономики и государственности в целом снимает в принципе зависимость от «якорных» экономических партнеров и рынков при наличии внешнего источника финансовой поддержки.
Показательно, что экономической группой, проявившей наиболее быструю реакцию на возможное ужесточение политики Москвы и на практике являющейся категорией, наиболее зависимой от отношений с Россией, оказались отельеры, а также хозяева и инвесторы сопряженных с туризмом суботраслей. И они представляли не реальный сектор экономики, против отраслей которого планировалось ввести «вторую волну санкций», а сервисную ее часть. Но задача нанесения ущерба этой категории экономических игроков (или убедительной демонстрации возможности нанесения ущерба) была, по сути, решена еще в самой «завязке» кризиса - после запрета прямых рейсов в Грузию.
Важнейшее отличие ситуации в отношении Грузии от санкционных войн России с Украиной - отсутствие какого-либо внутрироссийского позитива от санкций. В случае с Украиной введение санкций было инструментом политического стимулирования и фиксации разрыва становившейся опасной чрезмерной системы зависимости по ряду значимых направлений. В отношении Грузии такого позитивного компонента просто нет.
Иными словами, предлагавшиеся в рамках «базового пакета» санкции против Грузии не оказали бы катастрофического воздействия на инвестиционные процессы - основную цель любой санкционной системы. Источники инвестиционных ресурсов находятся не внутри грузинской экономики, а вне ее. Все остальные факторы поддержания устойчивости экономической ситуации являются вспомогательными.
Наиболее чувствительным компонентом возможной санкционной политики мог бы стать запрет на осуществление денежных переводов из России в Грузию. Чтобы на практике эффективно осуществлять подобные санкции, надо обладать контролем над ключевыми каналами финансовых коммуникаций, чего у России, разумеется нет. Заявлять же такой жесткий тип санкций только в пропагандистских целях было бы более чем неправильно - негативный эффект может оказаться не только имиджевым, но и чисто экономическим.
Проблема в использовании санкционных методов в отношении Грузии еще и в том, что даже при полном их успехе и «просадке» экономики Грузии на максимально обозначенные величины (до 10% ВВП) едва ли можно было рассчитывать на изменение характера политического поведения Грузии, для политической элиты которой антироссийские настроения являются ключевым фактором идентификации, а экономических целей во взаимоотношениях Москвы и Тбилиси просто не существует. А главное в случае с Грузией, как показали события и первой, и второй половины «нулевых»: долгосрочный эффект санкций оказывается не существенно больше краткосрочного - накопление негативных изменений, конечно, происходит, но не является принципиальным для структуры экономики, сформировавшейся в Грузии.
На фоне этого понимания встает вопрос: а чего хотела бы добиться Россия от Грузии своей санкционной политикой? Здесь мы сталкиваемся с отсутствием не только внятно сформулированных целей, но даже принципиально достижимых в данной ситуации.
Наиболее четко артикулированной перспективной целью российских санкций было исключение публичных антироссийских выпадов, особенно оскорбительных. Но такая цель, помимо существенного компонента иррациональности, не является соразмерной предполагавшимся к использованию инструментам. И, вероятно, не является по-настоящему достижимой.
При этом негативный политический эффект - усиление пропагандистского давления на Москву (хотя его и не стоит преувеличивать) - присутствовал бы в любом случае и мог сорвать нормализацию отношений с рядом стран, прежде всего ЕС, проявлявших традиционно большую чувствительность к российско-грузинским отношениям и, скорее всего, предотвративших бы глубокую дестабилизацию грузинской государственности.
Вполне реальным сценарием мог стать возврат Запада к политике прямого финансирования Грузии. Размеры страны и потребная компенсационная сумма - $1,3-1,5 млрд в год с учетом вполне очевидной «коррупционной ренты», часть которой могла пойти на политические проекты в США и странах ЕС, - вполне подъемны для европейских структур даже в их сегодняшнем сложном положении. Хотя такой финансовый патронат и нельзя сохранять до бесконечности, на 1,5-2 года Тбилиси мог бы рассчитывать, естественно, при изменении политического руководства страны. Риск в данном случае заключался бы в том, что целый ряд режимов (Армения, Молдова, Украина, не исключено - Киргизия) могли начать требовать себе подобных условий, в том числе радикализируя свое отношение к Москве для получения субсидий. Но это был бы среднесрочный риск, который можно было купировать.
В этом и заключается парадокс потенциальных российских санкций против Грузии: они, безусловно, были бы успешными с точки зрения нанесения массированного урона экономике этой страны и ее ослабления как политико-экономической системы, но этот урон был принципиально нетрансформируемым в какие-либо полноценные позитивные политические последствия для России.
Реализация санкционной политики по жесткому сценарию вписала бы Москву в «сконструированный сценарий», вероятно, подготовленный в США и увязанный с внутриполитической борьбой в американской элите, в котором Москва заведомо играла бы «вторым номером», но главное - санкционная политика России находилась в некоей «параллельной экономической реальности» и по отношению к глобальному геоэкономическому контексту с реально приоритетными для Москвы вопросами и, собственно, к российско-грузинским отношениям.
Решение президента Владимира Путина об отказе от второго «расширенного» пакета санкций, вероятно, базировалось на понимании «большой картины», в которой геополитическая ценность Грузии как таковой изначально рассматривалась как незначительная, а внутрироссийские имиджевые издержки (неизбежность чего следует все же признать) - как игнорируемые. Насколько этот расчет окажется верным, покажет будущее, но, вероятно, он отражает вполне здравое понимание всей сложности любых санкций и необходимости комплексного подхода.
Угроза санкций, возможность нанесения ущерба иногда становится более действенным инструментом, чем сами санкции, дающие возможность кризисной адаптации экономики, как это произошло с российской финансовой системой, попавшей под санкции после воссоединения России с Крымом в 2014 году. Безусловно, грузинская экономика почти не имела потенциала адаптации, и это осознание в Тбилиси уже было - иллюзий относительно того, что «у Грузии получилось», уже не существует ни в самой Грузии, ни на Западе; они существуют только в либеральных кругах в России. В данном случае угроза санкций могла быть существенно эффективнее самих санкций, становящихся оружием, по сути, одноразовым.
Важно то, что нынешняя ситуация вокруг Грузии и обсуждавшиеся в ее контексте планы введения в отношении этого государства санкций заставляет посмотреть на проблему санкционного воздействия в более широком контексте, тем более что санкции стали уже вполне обыденным и почти приемлемым инструментом в системе международных отношений - как политических, так и экономических, утрачивая имевшуюся ранее «эксклюзивность» и вообще переставая восприниматься в качестве элемента пресловутой лестницы эскалации.
Важнейшим фактором трансформации отношения к санкциям стало то, что они начали восприниматься в качестве инструмента экономической конкуренции, а не политического противоборства, что принципиально изменило суть явления. Это, безусловно, не относится к ситуации вокруг Грузии, но именно так развиваются процессы вокруг «первичных» и «вторичных» санкций в контексте газопровода «Северный поток - 2» и вокруг возобновления санкционного давления на Иран со стороны США.
По большому счету, из всех случаев применения санкций в отношении государств к реальным изменениям в их политике они привели всего в двух случаях: санкции по отношению к Ливии времен Муаммара Каддафи, введенные в связи с обвинениями в причастности к взрыву самолета Pan American над Локкерби, и санкции в отношении Ирана в связи с его ядерной программой. Обе эти ситуации, политически совершенно разные, роднят особенности санкционной политики: в обоих случаях санкции носили действительно универсальный, консенсусный характер, соблюдались всеми крупнейшими государствами, в основе своей были юридически оформлены в соответствии с международным правом, были долгосрочными и основывались на обоснованном предположении о наличии в политической элите соответствующих стран как минимум отдельных групп, заинтересованных в выводе своих стран из-под санкций. Одновременно задачи санкций были сформулированы вполне четко и относительно прозрачно, хотя отрицать наличие в них «второго дна», особенно в случае санкций против Ирана, бессмысленно. Это и обусловило эффективность санкционной политики и достижение ею в целом заявленных целей.
В особенности это проявилось в санкционной политике против Ирана, осуществлявшейся в период максимального доминирования США в глобальной финансовой системе и пика политической монополярности, когда попытки обхода санкционной системы предпринимали только Россия и - в существенной меньшей степени - Китай.
Проблема сегодняшнего отношения к санкционной политике сводится к тому, что она начинает превращаться в инструмент не реальной политики, а информационно-политических манипуляций, а их эффект становится все более непредсказуемым. Тем более наивно ожидать формирования каких-то полноценных международных и признаваемых всеми легитимных санкционных систем. Взятое в совокупности, это категорически девальвирует значение санкций как инструмента глобальной политики в принципе и заставляет на практическом уровне крайне осторожно относиться к подобному инструменту.
Сказанное выше не снимает с повестки дня вопроса о механизмах влияния России на поведение стран с недружественной политической элитой, но зависимых от нее экономически. Нынешний, безусловно, конструированный извне кризисный всплеск в российско-грузинских отношениях является неплохим поводом для осмысления новой ситуации и инвентаризации инструментов внешнеполитического и внешнеэкономического влияния России, безусловно, понимая, что Грузия объективно является неким особым случаем, объективно находящимся вне формата экономической рациональности. Но в целом уже сейчас очевидно, что классическая «мягкая сила», экономизированные инструменты влияния и даже силовое регулирование инвестиционных процессов не дадут желаемого результата на постсоветском пространстве и необходимо думать о существенно более комплексных, по своей операционной сути, гибридных инструментах влияния.
Фото: Сотрудники полиции перегородили улицу в Тбилиси. В городе прошли четыре акции протеста. Стрингер / Sputnik
Дмитрий Евстафьев, профессор факультета коммуникаций, медиа и дизайна Высшей школы экономики
.jpeg)
