Почему «будапештский формат» не приведет к миру в Донбассе
Украинские официальные лица периодически возвращаются к теме перехода от «нормандского формата» (Россия-Германия-Франция-Украина) урегулирования конфликта в Донбассе к «будапештскому» (США-Великобритания-Россия-Украина). Так, 1 марта 2017 года в ходе переговоров с главами МИД Великобритании и Польши министр иностранных дел Украины Павел Климкин предложил вернуться к «будапештскому формату». Еще более активно эту тему педалируют украинские эксперты и журналисты.
Напомним, 5 декабря 1994 года в обмен на отказ Украины от ядерного арсенала (на тот момент третьего в мире) и присоединение к Договору о нераспространении ядерного оружия Соединенные Штаты, Великобритания и Россия зафиксировали определенные обязательства в отношении Киева.
В их число вошли уважение существующих границ, отказ от экономического давления с целью оказания влияния на украинскую политику, отказ от применения вооруженных сил против Украины, активизация действий в Совете безопасности ООН в случае, если перед Украиной встанет угроза применения ядерного оружия, а также проведение консультаций между участниками, если возникнет ситуация, когда будут затронуты указанные обязательства.
С точки зрения Киева, у «будапештского формата» есть два очевидных преимущества перед «нормандским форматом».
Во-первых, Вашингтон и Лондон с начала конфликта занимали более жесткую позицию в отношении Москвы и рассматривали дипломатию как инструмент выдавливания России из Украины, а не как способ поиска компромисса. В таком случае их участие в переговорах сулит перспективы не только усиления давления на Москву, но и, возможно, задействования новых инструментов, включая, как намекала украинская сторона, угрозу дополнительных санкций или даже угрозу применения силы с целью принуждения к выполнению обязательств, описанных в Будапештском меморандуме.
Во-вторых, в отличие от «нормандского формата», где вопрос о суверенитете над Крымом не ставится вообще, «будапештский формат» позволит Украине вернуть тему контроля над полуостровом в повестку переговоров и увязать с ней всеобъемлющее урегулирование конфликта.
С момента начала конфликта на востоке Украины и потери Киевом контроля над Крымом в экспертных дискуссиях вокруг Будапештского меморандума было сломано немало копий. Однако за все это время ни администрация США, ни правительство Великобритании ни разу прямо не поставили перед Россией вопрос о проведении переговоров по разрешению украинского кризиса на его основании.
Дело в том, что характер документа и изменившиеся в результате противостояния на Украине политические условия делают разговоры о ведении переговоров в этом формате и на основании меморандума абсолютно нереалистичными.
На практике Будапештский меморандум не налагает никаких конкретных обязательств на его подписантов. Фактически документ сформулирован как декларация о намерениях, а не как классический международный договор, который предписывает «тройке» предпринять вполне определенные шаги по защите Украины, за исключением консультаций между собой и обращения в Совет Безопасности ООН. В свою очередь и Вашингтон, и Лондон понимали, что указанные в меморандуме действия оказались нерелевантными в ситуации кризиса 2014 года. Расхождения между Россией и Западом в оценках происходящего на Украине и в понимании собственных интересов исключали какой-либо компромисс в рамках многосторонних переговоров и в СБ ООН.
Следует подчеркнуть, что меморандум не предоставляет Киеву никаких твердых гарантий безопасности со стороны Вашингтона, Лондона и Москвы. Он содержит лишь заверения о гарантиях, но не сами гарантии. Более того, он не предполагает никаких конкретных санкций как в отношении страны, которая будет угрожать Украине, так и на тот случай, если одна из стран-подписантов решит отказаться от выполнения своих обязательств в рамках меморандума в одностороннем порядке. Даже по признанию ряда украинских официальных лиц, меморандум не является юридически обязывающим документом. Как утверждал бывший премьер-министр Украины Арсений Яценюк (сторонник перехода к «будапештскому формату»), «если прочесть его именно с международно-правовой точки зрения, то такой документ является попыткой предоставить гарантии территориальной целостности и независимости Украины, а не механизмом предоставления таких гарантий».
Россия де-факто отозвала свои обязательства в рамках меморандума и считает их утратившими силу. 4 марта 2014 года президент России Владимир Путин заявил, что данные в рамках Будапештского меморандума обещания не распространяются на новую власть на Украине, поскольку в Киеве произошел государственный переворот. В то же время, по словам российского президента, если считать, что на Украине имела место революция, то в результате было создано новое государство, перед которым Россия также не имеет никаких обязательств. Как бы ни относиться к аргументам Москвы, фактом остается то, что она не признает своих обязательств в рамках Будапештского меморандума. Напомним, документ не устанавливает никакого наказания для подписантов за добровольный отказ от их выполнения. Очевидно, что Москве и далее будет не выгодно признавать свои обязательства, поскольку в таком случае может быть поставлены под сомнение российский суверенитет над Крымом. Без согласия России переход к такому формату переговоров абсолютно невозможен.
Предложение Киева вернуться к меморандуму не пользуется поддержкой западных партнеров. Германия, Франция и США регулярно подтверждают свою приверженность «нормандскому формату» и минской Контактной группе как единственным площадкам урегулирования конфликта. Кроме того, все международные гаранты мирного процесса публично определяют минские договоренности, которые упомянуты в резолюции Совета безопасности ООН №2202, как безальтернативные. В свою очередь переход к «будапештскому формату» неизбежно поставит вопрос о конвергенции обязательств, описанных в меморандуме, и пунктов минского Комплекса мер. Страны Запада отдают себе отчет в том, что сама по себе постановка этого вопроса, опять-таки в связи с Крымом, может закончиться выходом России из дипломатического процесса. Кроме того, под вопросом окажется и формат работы миссии ОБСЕ в зоне конфликта, которая наделяется функцией главного контролера в соответствии с Минскими соглашениями.
Переход к «будапештскому формату» исключает Европейский союз из процесса переговоров. Как известно, Великобритания находится в состоянии выхода из ЕС. Очевидно, что ни Берлин, ни Париж, ни Евросоюз не будут согласны со своим исключением из процесса урегулирования в пользу обсуждения обязательств в рамках Будапештского меморандума. К тому же все участники мирного процесса, включая Россию, соглашаются с тем, что конфликт не может быть полностью урегулирован без прямого или косвенного участия Евросоюза.
Технически возвращение к «будапештскому формату» и его соотношение с «нормандским форматом» являются неопределенными. В разное время Киев выступал за создание как параллельного, «будапештского», трека, так и за простое включение США и Великобритании в «нормандский формат». В любом случае эти шаги только усложнят процесс урегулирования и сделают его еще более медленным. Ситуация может обернуться настоящим хаосом и параличом в принятии решений. Возникнут вопросы о распределении ответственности и судьбы уже достигнутых договоренностей. Как умножение форматов, так и расширение «четверки» рискует окончательно превратить действующие переговорные площадки в недееспособные и таким образом дискредитировать их в глазах участников конфликта. В результате гаранты мирного процесса рискуют потерять контроль над ситуацией на линии соприкосновения со всеми вытекающими последствиями.
В итоге инициативы Киева о возвращении к «будапештскому формату» можно расценить либо как блеф, либо как wishful thinking. Украина не обладает никакими рычагами принуждения США, Великобритании и России к обсуждению описанных в Будапештском меморандуме обязательств. Единственный отчаянный шаг, на который в этой связи может пойти украинская сторона, - это поставить под вопрос свое участие в Договоре о нераспространении ядерного оружия (присоединилась 16 ноября 1994 года) и допустить возможность возвращения к ядерному статусу. Однако это приведет к превращению Украины в страну-изгоя, подобную Северной Корее, то есть к изоляции и экономической катастрофе.
Олег Игнатов, заместитель директора Центра политической конъюнктуры
