Фото: И.В. Понкин
Вводная часть
Объектом проведённого исследования и составленного по его итогам настоящего заключения являются Международные медико-санитарные правила от 2005 года (ред. от 01.06.2024) [1] (далее – ММСП или Правила) Всемирной организации здравоохранения (далее – ВОЗ).
Предметом проведённого исследования и составленного по его итогам настоящего заключения являются содержание и направленность Международных медико-санитарных правил от 2005 года (ред. от 01.06.2024), мера их соответствия публичному порядку и национальным интересам Российской Федерации, закреплённым в законодательстве Российской Федерации, прежде всего – в Конституции Российской Федерации.
Методология исследования. Поскольку абсолютно доминирующая предметно-объектная область настоящего исследования относится именно и исключительно к сфере правовой науки и правовой прикладной аналитики, в проведённом исследовании были задействованы не только общенаучные методы и общеаналитические методы, но и частнонаучные правоведческие методы, а также частно аналитические методы правовой прикладной аналитики [2].
Основная часть
Исследуемые Правила закрепляют определение понятия чрезвычайной ситуации пандемического характера:
«“чрезвычайная ситуация пандемического характера” означает чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение, которая вызвана инфекционным заболеванием и:
(i) получила или существует высокий риск того, что она может получить широкое географическое распространение среди или в пределах нескольких государств; и
(ii) превышает или существует высокий риск того, что она может превысить потенциал систем здравоохранения для принятия мер реагирования в данных государствах; и
(iii) вызывает или существует высокий риск того, что она может вызвать значительные социальные и/или экономические потрясения, включая нарушения международных перевозок и торговли; и
(iv) требует принятия скоординированных быстрых, справедливых и усиленных международных мер в рамках подходов, основанных на участии всех государственных структур и всего общества» (пункт 1 статьи 1, с. 5 [3]).
Это определение не даёт внятного указания на критерии опасности ситуации для её признания «чрезвычайной ситуацией пандемического характера». Позиционируемый «критерий» «высокого риска того, что она может превысить потенциал систем здравоохранения…» (подпункт ii) – является слишком размытым и неконкретным, порождая существенные возможности злоупотреблений – коммерчески или идеологически мотивированных. Ещё один «критерий»: «высокий риск того, что она может вызвать значительные … потрясения, включая нарушения… перевозок и торговли» (подпункт iii) – это тоже никакой не критерий, а набор слов, которые можно трактовать как угодно. Подпункт iv – это по содержанию описание следствия – того, что нечто «требуется». Единственный отчасти внятный критерий из них – в пункте i: «получила или существует высокий риск того, что она может получить широкое географическое распространение среди или в пределах нескольких государств», но определённость в этой лексической конструкции сводима только к очерчиванию географических пределов (привязка к территории одного или нескольких государств), но никак не шкал размерностей опасностей именно в эпидемиологическом значении – для того, чтобы юридически и фактически обоснованно объявлять чрезвычайную ситуацию пандемического характера.
Указанную (обоснованно полагаем – намеренно размытую) нормативно закреплённую дефиницию понятия «чрезвычайной ситуации пандемического характера» следует рассматривать во взаимосвязи с тем, что исследуемые Правила направлены на неконтролируемое и юридически и фактически безосновательное расширение (по сути – на абсолютизацию) власти Генерального директора ВОЗ по объявлению чрезвычайной ситуации пандемического характера (соответственно – её временных, территориальных и иных рамок и режимов), превращение такой власти в экстра-территориальную и экстра-юрисдикционную (точнее – над-юрисдикционную):
«Генеральный директор [4] определяет на основе полученной информации, в частности из государства-участника (государств-участников), на территории которого (которых) происходит событие, является ли это событие чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, в том числе в соответствующих случаях чрезвычайной ситуацией пандемического характера, в соответствии с критериями и процедурой, установленными в настоящих Правилах» (пункт 1 статьи 12); – это уточнение, что информация, на основе которой Генеральным директором ВОЗ принимается решение об объявлении «чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, в том числе… чрезвычайной ситуации пандемического характера», вовсе не сводима к информации, получаемой от самого государства, где ВОЗ вознамерилась объявить «чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение, в том числе… чрезвычайную ситуацию пандемического характера» (такая информация позиционируется как лишь «в частности»), – открывает для Генерального директора ВОЗ широкие возможности для злоупотреблений, потому что государству не предоставляется возможности оспорить эту (другую) информацию;
«Если Генеральный директор считает, на основе оценки, проведённой в соответствии с настоящими Правилами, что происходит чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение, он консультируется с государством-участником (государствами-участниками), на территории которого (которых) происходит событие, в отношении этого предварительного определения. Если Генеральный директор и государство-участник (государства-участники) согласны с этим предварительным определением, Генеральный директор, в соответствии с процедурой, изложенной в Статье 49, запрашивает мнения Комитета, созданного на основании Статьи 48 (именуемого далее “Комитет по чрезвычайной ситуации”), о соответствующих временных рекомендациях» (пункт 2 статьи 12);
«Если после консультации, упомянутой в пункте 2 выше, Генеральный директор и государство-участник (государства-участники), на территории которого (которых) происходит событие, не приходят к согласию в течение 48 часов в отношении того, является ли событие чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, решение принимается в соответствии с процедурой, изложенной в Статье 49» (пункт 3 статьи 12).
В условиях, когда Генеральный директор наделён рассматриваемыми Правилами компетенцией, перевешивающей официальную позицию государства-жертвы, где ВОЗ вознамерилась объявить «чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение, в том числе… чрезвычайную ситуацию пандемического характера», все эти предусматриваемые «консультации» носят, по сути дела, исключительно декоративно-декларативный характер.
Сама «процедура», закреплённая статьёй 49 Правил, не выдерживает никакой критики и является фиктивной (к этому мы ещё вернёмся).
Особенно характерно выглядит перечисление данных, которыми будет руководствоваться Генеральный директор ВОЗ в указанном своём решении:
«При решении вопроса о том, является ли событие чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, в том числе, в соответствующих случаях, чрезвычайной ситуацией пандемического характера, Генеральный директор учитывает:
(а) информацию, представленную государством-участником (государства-участники);
(b) схему принятия решения, содержащуюся в Приложении 2;
(c) мнение Комитета по чрезвычайной ситуации;
(d) научные принципы, а также имеющиеся научные данные и другую соответствующую информацию; и
(е) оценку риска для здоровья человека, риска международного распространения болезни и риска создания препятствий для международных перевозок» (пункт 4 статьи 12).
Как именно (в каком порядке и посредством чего) и кем будет производиться «оценка риска для здоровья человека» (подпункт «e» пункта 4 статьи 12), каковы требования к таким оценкам, каковы механизмы верификации и валидации таких оценок, – из Правил уяснить не представляется возможным, там ничего толком об этом нет. Все упоминания в исследуемых Правилах о рисках сводимы к неким чисто субъективным их оцениваниям.
Ещё больше неопределённости привносит закрепляемое статьёй 1 (с. 6): размытое по содержанию определение понятия «риск»: «“риск для здоровья населения” означает вероятность события, которое может неблагоприятно сказаться на здоровье людей, особенно такого события, которое может распространиться в международных масштабах или представлять собой серьёзную и непосредственную угрозу».
Под совершенно «резиновую» лексическую конструкцию «научные принципы, а также имеющиеся научные данные и другую соответствующую информацию» можно подогнать вообще что угодно. В структурах ВОЗ неоднократно звучали (выдаваемые за научные) лженаучные заявления в оправдание любых сексуальных извращений, самых эпатирующих отступлений от традиционных ценностей биоэтики и медицинской деонтологии. Так что упоминания неких «научных принципов» и «имеющихся научных данных» – это классическая уловка в создании условий для риторического прикрытия произвольных решений руководства ВОЗ в будущем. Про «другую соответствующую информацию» и говорить нечего, под это можно подвести вообще всё что угодно.
Закрепляемое статьёй 1 (с. 6) определение понятия «научные принципы»: «“научные принципы” означает признанные фундаментальные законы и факты природы, которые стали известны с помощью научных методов» – не выдерживает никакой критики. Научные принципы совершенно необоснованно редуцировать только до сказанного в этом определении.
Все эти сплошные словесные манипулирования имеют одну цель – обеспечить отобрание суверенитета государств в сфере здравоохранения в пользу ВОЗ и максимально расширить квази-властные полномочия Генерального директора ВОЗ.
«Процедура» преодоления несогласия суверенных государств с позицией Генерального директора ВОЗ, сколь бы юридически и фактически обоснованным такое несогласие в данной конкретной ситуации ни было, закреплённая статьёй 49 исследуемых Правил, закреплена содержательно весьма размыто и максимально сфокусирована на создание преференций в пользу Генерального директора ВОЗ, создаёт исключительную и превалирующую над всеми прочими (прежде всего – над властями суверенных государств) компетенцию Генерального директора ВОЗ объявлять «чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение, в том числе… чрезвычайную ситуацию пандемического характера».
Более того, «соответствующее (соответствующие) государство-участник (государства-участники) не может (не могут) просить об отсрочке совещания» (пункт 4 статьи 49), которое будет позиционироваться Генеральным директором ВОЗ как основание для принятия своих решений.
Согласно пункту 1 статьи 49 Правил, «Генеральный директор созывает совещания Комитета по чрезвычайной ситуации, отбирая в его состав ряд экспертов из числа указанных в пункте 2 Статьи 48, в соответствии с профессиональными знаниями и опытом работы в областях, в наибольшей степени связанных с конкретным происходящим событием. Для целей настоящей Статьи “совещания” Комитета по чрезвычайной ситуации могут включать телеконференции, видеоконференции или сеансы электронной связи».
То есть тот факт, что Генеральный директор ВОЗ просто переговорил с кем-то по телефону, уже позиционируется как основание опереться на мнение того респондента (или якобы на его мнение), чтобы вынести соответствующее решение. Никаких дискуссий, голосований, кворумов, особых мнений статьёй 49 просто не предусматривается.
Про «особое профессиональное мнение» говорится лишь в пункте 2 статьи 52 Правил в контексте работы Комитету по обзору, в отношении которого чётко сказано: «Его мнения и рекомендации не создают обязательств для Организации и формулируются как рекомендации Генеральному директору» (пункт 1 статьи 52).
И «мнения Комитета по чрезвычайной ситуации» носят, согласно пункту 5 статьи 49 исключительно информирующе-консультативный характер, а Генеральный директор ВОЗ, как это предусмотрено указанным пунктом 5 статьи 49, наделён исключительной компетенцией принимать «окончательное решение по этим вопросам».
Следует обратить внимание на то, кто определяется исследуемыми Правилами в качестве эксперта. Согласно пункту 1 bis статьи 48 Правил, «Комитет по чрезвычайной ситуации считается Комитетом экспертов комитетом экспертов и подчиняется Положениям ВОЗ о Списках экспертов-консультантов и комитетах экспертов, если в настоящей Статье не предусмотрено иное»; а согласно пункту 2 статьи 48 Правил, «Комитет по чрезвычайной ситуации состоит из экспертов, отобранных Генеральным директором из Списка экспертов по ММСП и в соответствующих случаях из других списков экспертов-консультантов Организации».
Здесь ясно написано, что Генеральный директор ВОЗ сам произвольно по своему усмотрению определяет, с кем, когда, как, в какой мере ему консультироваться при принятии решения об объявлении в том или ином государстве «чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, в том числе… чрезвычайной ситуации пандемического характера». Причём никаких прав экспертов-консультантов по доведению и учёту их позиций, расходящихся с мнением Генерального директора ВОЗ, равно как никаких возможностей оглашения (подачи) и приобщения особых мнений Правилами не предусматривается. И эксперты могут быть «другие» («из других списков»), что создаёт условия, способствующие произвольным злоупотреблениям. А это означает, что налицо симуляция действительного привлечения экспертов и профанация «процедуры», предусматриваемой статьёй 49.
Упомянутый в пункте 1 bis статьи 48 исследуемых Правил документ «Положения ВОЗ о Списках экспертов-консультантов и комитетах экспертов» (далее – «Положения»; в доступной редакции 2014 года; даже если они менялись, ничего существенного не изменилось в этой части) [5] относит к числу экспертов по следующим основаниям – «любой специалист, обладающий квалификацией и/или опытом, соответствующими и полезными для деятельности Организации в области, которой занимаются эксперты-консультанты из учреждённого списка, может рассматриваться в качестве кандидата для занесения в этот список после проведения консультаций с соответствующими органами его страны» (пункт 3.1 «Положений», с. 165). При этом делаются исключения: «При выборе специалистов, заносимых в списки экспертов-консультантов, Генеральный директор учитывает в первую очередь их техническую компетентность и опыт, однако он также стремится обеспечить в списке экспертов-консультантов, по возможности, самое широкое международное представительство с точки зрения разнообразия знаний, опыта и подходов в тех областях, по которым учреждаются списки экспертов-консультантов» (пункт 3.2 «Положений», с. 165), что стыкуется требованием этого же документа о «необходимой гибкости» в отборе экспертов (Введение, с. 163). Из всего этого следует, что, по сути дела, экспертом произвольно может быть назначен кто угодно (кто, можно полагать, будет беспрекословно согласен с Генеральным директором ВОЗ).
Но даже такие «эксперты» при вынесении решения Генеральным директором ВОЗ об объявлении «чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, в том числе… чрезвычайной ситуации пандемического характера» используются чисто для прикрытия, не имея никакого реального веса и никаких реальных возможностей повлиять на это решение Генерального директора ВОЗ.
С другой стороны, исследуемые Правила никаким образом не гарантируют, что в числе «экспертов-консультантов» не окажутся одни лоббисты крупнейших мировых фармацевтических корпораций, поведение которых во время происходивших в прошлом пандемий вызывало множество вопросов у властей государств и на международном уровне. Или даже просто откровенные злоумышленники (разработки в сфере биологического оружия продолжаются и США, и их союзниками).
Норма пункта 4 статьи 3 (с. 8) Правил определяет: «Государства обладают в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций и принципами международного права суверенным правом принимать и применять законы в соответствии со своей политикой в области здравоохранения. При этом они должны поддерживать цели настоящих Правил». То есть государствам снисходительно дозволено продолжать играть в суверенитет, но сверх того им вменяется в обязанность «поддерживать цели настоящих Правил», которые конструкцией этой нормы ставятся над, выше их суверенного права.
Такого рода нормы в международном праве, по определению, могут быть только в подписанных и ратифицированных государствами международных конвенциях, но никак не в документе – типа исследуемых Правил, принятых достаточно сомнительным с точки зрения международного права способом (как это было с принятием 01.06.2024 поправок в исследуемые ММСП – учитывая явные отрицательные позиции ряда государств).
Правила предусматривают учреждение некоего национального органа по ММСП и национального координатора по ММСП:
«“Национальный орган по ММСП” означает структуру, назначенную или учреждённую государством-участником на национальном уровне для координации осуществления настоящих Правил в пределах юрисдикции государства-участника» (пункт 1 статьи 1, с. 4);
«“Национальный координатор по ММСП” означает национальный центр, назначенный каждым государством-участником, который доступен в любое время для связи с Контактными пунктами ВОЗ по ММСП в соответствии с настоящими Правилами» (пункт 1 статьи 1, с. 5).
Правовые положения и функционалы этих органа и координатора определяются Правилами следующим образом:
«Каждое государство-участник назначает или учреждает в соответствии со своим национальным законодательством и с учётом национальных условий одну или две структуры для выполнения функций Национального органа по ММСП и Национального координатора по ММСП и, а также органы, ответственные в пределах своей юрисдикции за осуществление медико-санитарных мер согласно настоящим Правилам» (пункт 1 статьи 4).
«Национальный орган по ММСП координирует осуществление настоящих Правил в пределах юрисдикции государства-участника» (пункт 1bis статьи 4).
Существенно важным здесь является – в чьих именно интересах несётся ответственность «национальным органом» и осуществляется координация «национальным координатором». По смыслу указанных положений, равно как и положений пункта 2 статьи 4, речь идёт о реализации интересов внешних (по отношению к государству) субъектов – как минимум, интересов ВОЗ, какими бы таковые ни были.
Судя по выраженной в исследуемых Правилах позиции ВОЗ, недостаточно и неприемлемо возложить какие-то координирующие полномочия на государственные органы исполнительной власти в сферах здравоохранения и международных отношений суверенных государств, и, по мнению ВОЗ, необходимы (для ВОЗ) предусматриваемые Правилами наднациональные структуры – Национальный орган по ММСП и Национальный координатор по ММСП.
Руководство Всемирной организации здравоохранения давно уже не скрывает планов построения и навязывания государствам своей надгосударственной системы управления. По сути дела, речь идёт о выстраивании самого настоящего параллельного государства [6], неподконтрольного (или весьма условно и ограниченно подконтрольного) национальным властям – не только в сфере здравоохранения, но ещё и «перевозок и торговли».
Пункт 2bis статьи 4 Правил устанавливает: «Государства-участники принимают меры для осуществления пунктов 1, 1 bis и 2 настоящей Статьи, включая внесение в соответствующих случаях необходимых изменений в национальное законодательство и/или административные положения», требуя нормативно-правового закрепления существования и признания такого над-юрисдикционного параллельного государства и над-юрисдикционного параллельного квази-публичного порядка.
Ещё более императивно требование пункта 1 статьи 5: «Каждое государство-участник как можно скорее, но не позднее чем через пять лет после вступления в силу настоящих Правил для данного государства-участника создаёт, укрепляет и поддерживает основные возможности для предотвращения, выявления, оценки, уведомления и сообщения о событиях в соответствии с настоящими Правилами».
Суверенное государство призвано в пределах своей юрисдикции лишь «координировать осуществление» Правил (пункт 1 статьи 1, с. 4), то есть обеспечивать на своей территории это внешнее квази-публичное управление сторонними субъектами в сфере здравоохранения. И ещё суверенному государству дозволено попросить Генерального директора ВОЗ снять уже состоявшееся ранее объявление на его территории указанной ситуации, хотя и без каких-то гарантий, что эта просьба будет услышана: «могут предложить Генеральному директору объявить о завершении чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, в том числе чрезвычайной ситуации пандемического характера» (пункт 7 статьи 49).
Фактически все эти меры превращаются в мощные инструменты шантажа национальных властей суверенных государств со стороны руководства ВОЗ, превращаемой в параллельное над-государство.
В ММСП залито весьма много декларативных утверждений о том, что такой формируемый наднациональный (надгосударственный) нормативный и управленческий порядок, якобы, направлен на всё самое хорошее и замечательное, но все такие положения так и остаются пустыми декларациями, которые никаким образом не оправдывают и не обосновывают отобрание существенной части суверенитета у государств в сфере здравоохранения. Равно как и бессодержательны положения относительно полномочий государств.
Всё вышесказанное убедительно свидетельствует, что в своём стремлении присвоить, по сути дела, сконцентрированную (практически абсолютизированную) власть в сфере публичного управления в области здравоохранения (далеко не только в части объявления указанных ситуаций) Генеральный директор ВОЗ и / или аффилированные с ним интересанты грубо вышли за пределы рамок предметно-объектной области регулирования документа, имеющего название «медико-санитарные правила».
Выводы
Текст Международных медико-санитарных правил от 2005 года в редакции от 01.06.2024, принятой на 77 сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения, грубейшим образом противоречит публичному порядку и национальным интересам Российской Федерации, содержит большое число положений, которые с высокой вероятностью могут оказать крайне негативное влияние на обеспечение национальных интересов в сферах здравоохранения и национальной безопасности Российской Федерации, более того – направлены на это.
Указанный документ направлен на отобрание у суверенных государств полномочий по государственному управлению в сфере здравоохранения в пользу Генерального директора ВОЗ, наделяемого юридически и фактически безосновательно расширенными полномочиями, а по сути дела – в пользу стоящих за ним (аффилированных с ним) частных организаций и международных структур («другие структуры» – по смыслу подпункта «e» пункта 2 статьи 44 bis), многие из которых находятся под контролем государств, совершающих враждебные действия по отношению к России. И при этом указанный документ не содержит положений, обеспечивающих контроль и надзор за деятельностью Генерального директора ВОЗ и аффилированных с ним лиц по объявлению «чрезвычайных ситуаций в области общественного здравоохранения, имеющих международное значение, в том числе… чрезвычайных ситуаций пандемического характера», не содержит положений об ответственности указанных лиц за злоупотребления такими полномочиями.
Единоличные полномочия Генерального директора ВОЗ по объявлению «чрезвычайных ситуаций в области общественного здравоохранения, имеющих международное значение, в том числе… чрезвычайных ситуаций пандемического характера» в принятой редакции Правил становятся абсолютизированными и совершенно произвольно реализуемыми – исключительно по его неограниченному личному субъективному усмотрению.
Согласие и признание Российской Федерацией принятых в сомнительном порядке на 77 сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения Международных медико-санитарных правил от 2005 года в редакции от 01.06.2024, без формулирования комплекса весьма существенных оговорок, направленных на эффективную защиту национальных интересов Российской Федерации, или без объявления (на основании оговорки о публичном порядке) недействующими для Российской Федерации целого ряда положений названных Правил – будет носить антиконституционный и антигосударственный характер, нанесёт существенный ущерб публичному порядку, национальным интересам, национальной безопасности России.
17.06.2024
Понкин Игорь Владиславович, доктор юридических наук, профессор, член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, член Общественного совета при Главном управлении МВД России по Московской области
Сноски, источники, примечания
1. Международные медико-санитарные правила от 2005 года (в ред. от 01.06.2024 № A77/A/CONF./14) // (дата обращения: 03.06.2024). Проект резолюции от 01.06.2024 № A77/A/CONF./8 Rev.1 «Укрепление готовности и реагирования на чрезвычайные ситуации в области здравоохранения путём принятия адресных поправок в Международные медико-санитарные правила (2005 г.)» о принятии поправок предложен Францией, Индонезией, Кенией, Новой Зеландией, Саудовской Аравией и США // (дата обращения: 03.06.2024).
2. Изложены в: Понкин И.В. Методология научных исследований и прикладной аналитики: Учебник. Изд. 4-е, дополн. и перераб. В 2 т. Т. 1: Прикладная аналитика. – М.: Буки Веди, 2023. – 500 с. . Понкин И.В., Лаптева А.И. Методология научных исследований и прикладной аналитики: Уч. Изд. 4-е, доп. и перер. В 2 т. Т. 2: Научные исследования. – М., 2023. – 640 с. .
3. Пункт 1 статьи 1 – очень большой по объёму, почти не структурирован, потому здесь и далее будем указывать ещё и номера соответствующих страниц.
4. «“Генеральный директор” означает Генерального директора Всемирной организации здравоохранения» (пункт 1 статьи 1 Правил, с. 2).
5. Положения ВОЗ о Списках экспертов-консультантов и комитетах экспертов // Всемирная организация здравоохранения. Основные документы. Сорок восьмое издание. Включающее поправки, принятые до 31 декабря 2014 г. 2014 год. – Geneva: World Health Organization, 2014. – С. 163–172. .
6. Подробнее см. о понятии «параллельного государства»: Понкин И.В. Девиантология государственного управления: Учебник. 2-е изд., дополн. и перераб. – М.: ИНФРА-М, 2024. – 324 с. – С. 190–202.
