Парламентаризм, представительная демократия – это абсолютно необходимый для развития общества инструмент обратной связи. Логика его действия понятна и прозрачна – народ через депутатов транслирует исполнительной власти свои чаяния. Но в российском парламентаризме исчез один важный элемент, чем ослабил эффективность представительной демократии.
Здоровый организм
Согласно советскому Закону «О статусе народных депутатов в СССР», который был принят в 1972 году, «депутаты уполномочены народом участвовать в осуществлении Советами государственной власти, выражать его волю и интересы». Статья «Связь депутата с избирателями» прямо указывала, что депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. А механизм обратной связи был прописан весьма подробно:
«Избиратели дают наказы своим депутатам. Соответствующий Совет рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации».
Кроме того, депутат должен был изучать общественное мнение, сообщать Совету о нуждах и потребностях населения, принимать меры к их удовлетворению.
Всё абсолютно логично: народ, источник власти посылает сигнал, представители народа передают его волю руководящему центру, а тот шлёт директивы органам, призванным эту волю исполнять. Точно так же устроена любая саморегулируемая сложная система, например, организм.
Представьте: человек случайно опустил руку в огонь. Рецепторы – «население» – чувствуют опасную температуру и передают по нервам – «представительным органам» – сигнал в мозг, который приказывает мышцам – «исполнительным органам» – немедля сжаться и выдернуть руку из огня. Когда организм здоров, всё сработает, весь организм и останется здоровым. Но если произойдёт сбой на любом уровне – либо «население» сонное, либо нервы-«депутаты» к крикам с низов не прислушиваются, либо «мозг» с ума сошел, либо мышцы ослабли, то беды не миновать.
Свободен по закону
Закон СССР от 31 мая 1990 года «О статусе народного депутата СССР» уже не требовал столь тотальной зависимости депутата от избирателей, как закон 1972 года. Например, что такое «связь с избирателями», уже не конкретизировалось, но обязанность добивается претворения в жизнь наказов избирателей и общественных организаций сохранялась. Более того, наказы должны были учитываться при разработке государственных планов экономического и социального развития и составлении государственного бюджета СССР. Выполнение наказов, принятых к исполнению Верховным Советом СССР, обеспечивали Совет Министров (правительство) и другие государственные органы.
Принятый в 1994 году Закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полностью освободил депутатов от учета нужд избирателей, народные избранники забыли включить в него главу «Обязанности». В тексте Закона слово «обязан» по отношению к депутату встречается лишь 11 раз. Нынешний депутат обязан:
1. передать свои ценные бумаги в управление. Но не в любом случае, а только владение ими «может привести к конфликту интересов»;
2. сообщать о предоставляемом им имуществе и обязательствах имущественного характера, как и о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий;
3. поддерживать связь с избирателями;
4. рассматривать обращения избирателей;
5. вести прием граждан не реже, чем один раз в два месяца;
6. проводить встречи с избирателями не реже, чем один раз в полгода;
7. соблюдать этические нормы;
8. представлять сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;
9. принимать личное участие в заседании своей палаты;
10. освободить занимаемый номер в гостинице в течение семи дней со дня предоставления им служебного жилого помещения;
11. освободить занимаемое ими служебное жилое помещение после окончания полномочий
А вот обязанностей по представлению интересов и отстаиванию прав избирателей депутаты не несут, принимать и реализовывать наказы не должны. Депутаты представительного органа освобождены от тягот представления по закону.
Кувырки и пассивность
В своей знаменитой речи перед избирателями Иосиф Сталин сказал: «Пока идут выборы, депутаты заигрывают с избирателями, лебезят перед ними, клянутся в верности, дают кучу всяких обещаний. Выходит, что зависимость депутатов от избирателей полная.
Как только выборы состоялись, и кандидаты превратились в депутатов, – отношения меняются в корне. Вместо зависимости депутатов от избирателей, получается полная их независимость. На протяжении 4-х или 5-ти лет, т.е. вплоть до новых выборов, депутат чувствует себя совершенно свободным, независимым от народа, от своих избирателей. Он может перейти из одного лагеря в другой, он может свернуть с правильной дороги на неправильную, он может даже запутаться в некоторых махинациях не совсем потребного характера, он может кувыркаться, как ему угодно, – он независим.
Можно ли считать такие отношения нормальными? Ни в коем случае, товарищи».
И нынешние избиратели чувствуют, что отношения не нормальны. За кого бы они ни голосовали, как бы ни боролись за чистоту выборов, в конце концов оказывается, что депутат, которого они выбрали, «кувыркается как хочет». Люди понимают, депутат не зависим от них, не обязан представлять их интересы, и теряют к нему интерес. Выбирать независимого «представителя» – всё равно что выбирать автомобиль, на котором будет ездить кто-то другой, смысла в этом нет.
Исследование Фонда общественного мнения за 2017 год показало, что всего 15% избирателей знают депутата от своего округа. Есть и более свежие исследования. В Нижнем Тагиле половина граждан не смогла назвать ни одного депутата гордумы. Более 80% нижегородцев не знают имени своего депутата Гордумы и Законодательного собрания. В Воронеже 83,7% горожан признались, что не знают своего депутата Госдумы. За «кувырки» избиратель платит политической пассивностью.
Однако, ни одна сложная система не сможет существовать без обратной связи. И власть вынуждена заменить депутатов, не выполняющих свою институциональную функцию, «протезами нервов» – представительных органов. Это и омбудсмены, и системы мониторинга соцсетей, и прямые линии, и общественные советы, и социсследования – любые методы, позволяющие заменить оборванную связь с народом, настроить получение информации «с низов». И это работает.
Вернут ли депутаты себе обязанность работать в интересах избирателей и зависеть от них? Этого нельзя исключить. Хотя народным избранникам интереснее быть свободными, но для устойчивости всей системы власти целиком их могут заставить заняться своим прямым делом – представлением интересов избирателей.
Юрий Лобунов
