Сдача в эксплуатацию первой очереди и транспортного перехода из Краснодарского края в Крым породила большой энтузиазм относительно способности России осуществлять крупные инфраструктурные проекты, дающие синергический эффект для развития регионов страны. Создание новых и реконструкция ранее созданных инфраструктурных объектов к Чемпионату мира по футболу-2018 также дало многим регионам новые социальные ощущения, отражающие потенциал развития.
«Инфраструктурный оптимизм» породил мнение, что дальнейшие инвестиции в инфраструктурные проекты могут служить инструментом ускорения экономического роста. Отчасти это обосновано: реализация крупных инфраструктурных проектов как минимум дает загрузку ряду отраслей промышленности и стимулирует выстраивание новых технологических и инфраструктурных связей, оживляет ранее стагнировавшие сектора экономики и регионы. Строительство Крымского моста дало серьезный импульс депрессивному Восточному Крыму.
Инфраструктурное развитие в России будет преимущественно осуществляться за счет государственных инвестиций. Но это не должно создавать «инфраструктурную пирамиду», когда сохранение экономического роста будет возможно только при нарастающих государственных инвестициях, которые рано или поздно начнут тратиться на не всегда экономически оправданные проекты.
Антон Денисов / РИА Новости
Многие аспекты опережающего развития инфраструктуры в Китае носят черты «инфраструктурной пирамиды», но риски, связанные с этим, смягчаются масштабами китайской экономики и реальной потребностью создания инфраструктурных объектов «на вырост» в западных регионах страны. Для России последствия неизбежного обвала «инфраструктурной пирамиды» будут гораздо тяжелее.
Выделим четыре условия, при соблюдении которых развитие инфраструктуры может иметь большой синергетический эффект с точки зрения развития экономики.
Первое. Экономическая обоснованность и среднесрочная востребованность. Инфраструктурные проекты должны строиться только в расчете на решение важнейших социально-экономических и экономических задач и среднесрочную востребованность. Развитие инфраструктуры на основе имиджевых или политически мотивированных проектов, как правило, приводит к негативным результатам, прежде всего потому что крупные инфраструктурные объекты требуют больших затрат для поддержания работоспособности. Существуют инфраструктурные объекты, получающие естественную загруженность (например Крымский мост), но это скорее исключение.
Примером крупного инфраструктурного проекта, сыгравшего в «пустоту» и не давшего желаемого социально-экономического эффекта, стали Олимпийские игры 2008 года в Пекине, где большая часть построенных объектов оказалась маловостребованной. Олимпийские игры 2004 года в Афинах выглядят несколько более удачными: хотя многие спортивные объекты и оказались заброшенными (в т.ч. в результате экономического кризиса), городская инфраструктура Афин улучшилась. На этом фоне Олимпийские игры в Сочи выделяются высоким уровнем уже среднесрочной востребованности созданной инфраструктуры.
С позиций среднесрочной востребованности такие, казалось бы, не вписанные в текущую экономическую конъюнктуру проекты, как строительство транспортного перехода на Сахалин и мост через реку Лена в Якутии, в тактической перспективе влекущие одни затраты, вероятно, будут более востребованы, чем проекты в европейской части России, несмотря на больший первоначально экономический и имиджевый эффект. В целом фокус внимания в развитии инфраструктуры должен смещаться на Восток страны, хотя наиболее благоприятные организационные и инвестиционные условия созданы на Западе и в Поволжье. Это противоречие не может быть разрешено без принятия стратегических политических решений и отработки эффективных методов управления.
Второе. Наличие программ регионального развития, в которых инфраструктурные объекты являются интегрированной составляющей, создающие высокую степень заинтересованности региональных элит.
Заинтересованность властей и местных экономических элит в реализации инфраструктурных проектов является важнейшим компонентом экономической синергии развития. Конечно, отдельные инфраструктурные проекты могут и должны осуществляться на основании политического решения высшего руководства страны при относительной неготовности местной элиты к участию в их реализации и последующем использовании. Классический пример - строительство Крымского моста, но в целом опыт чисто общенациональных (в российских условиях - «федеральных») проектов, как правило, бывает если не плачевным, то спорным.
Проект создания «Южноуральского логистического узла» должен был стать важнейшим компонентом во встраивании России в глобальные логистические коридоры «Запад-Восток» и «Север-Юг». Однако уровень интереса местных элит к нему был невысок, что и привело к проблемам. Напротив, проект ВСМ «Москва-Казань» продвигается благодаря заинтересованности местных элит.
Участие регионов в проработке и реализации проектов является инструментом обеспечения высокого уровня востребованности и организационного содействия на локальном уровне, не зависящем от глобальных колебаний. Востребованность на уровне региона создает некую минимальную планку востребованности проекта. В ряде случаев, однако, именно вокруг инфраструктурного проекта выстраивается проект развития региона или нескольких регионов. Примером инфраструктурного проекта, реализация которого экономически целесообразна только в рамках крупной программы регионального развития, является строительства трансполярного коридора.
Проект «Северного широтного хода», или Трансполярной магистрали, по маршруту Мурманск-Игарка и далее к побережью Охотского моря может дать колоссальный толчок развитию экономики Российской Арктики. С точки зрения классических параметров рентабельности проект не является выгодным даже при высоких ценах на сырье. Государство должно будет взять на себя не только расходы на «технологическую» составляющую проекта, но и большую часть расходов на социальные компоненты.
Такой проект может быть успешно реализован и востребован, только если станет частью масштабной программы экономического и социального освоения российской Арктики на новой технологической базе. В противном случае инфраструктурные «заделы» будут относительно быстро утрачены, как и при предыдущей попытке создания логистического коридора.
Третье. Встроенные антикоррупционные процедуры.
Коррупционные риски при реализации инфраструктурных проектов, особенно крупных и комплексных, являются во многом естественными, порождаемыми самой сутью таких проектов и особенностями возникающих в них хозяйственных связей. Инфраструктурные объекты - естественно возникающая коррупционная среда даже в обществах, где уровень базовой коррупции относительно низок. Это связано со слабой контролируемостью (даже с использованием современных управленческих и контрольных технологий) процесса роста затрат: крупные проекты редко реализуются по первоначальному плану.
Классическим примером «естественной коррупции» при строительстве крупного инфраструктурного объекта, которая во многом не является воровством в чистом виде, а стала продуктом неконтролируемого разрастания проекта и его издержек, а также неэффективности управления, является история строительства аэропорта имени В. Брандта в Берлине. Одной из причин роста сметы строительства более чем в 10 раз и неоднократных срывов ввода объекта в строй стало неконтролируемое разрастание его масштабов еще на этапе проектирования и последующая активность подрядчиков по раздуванию объемов работ.
Естественно, в российских условиях коррупционная составляющая инфраструктурных проектов будет развиваться по упрощенным моделям, дающим более острый общественный резонанс. Принципиальным является изначальное реалистическое понимание рамок проекта и его этапности, ограничивающих способность подрядчиков к раздуванию проекта. Но тогда такой параметр, как «цена», в крупных инфраструктурных проектах не может быть ключевым критерием выбора подрядчика.
Четвертое. Частно-государственный характер инвестиционных процессов.
Развитие инфраструктуры является преимущественно задачей государства. Пытаться перекладывать вопросы развития инфраструктуры на частный бизнес совершенно нежелательно. Для российского частного капитала самостоятельная реализация крупных инфраструктурных проектов (за исключением средних по масштабам энергетических проектов, хотя и здесь приходится делать серьезные оговорки) будет оставаться в целом экзотикой, особенно с учетом современной степени рисковости российской экономики. Но при наличии базового финансирования со стороны государства и механизмов хеджирования рисков частные инвесторы готовы выступать в качестве соинвесторов.
Инструментом частного участия в «ядре» инфраструктурного проекта могут стать целевые облигации с гарантированной государством доходностью. Целевая портфельность может быть важным средством привлечения в проекты рискового капитала, который, с одной стороны, не уверен в надежности спекуляций на фондовом рынке, а с другой, не видит для себя возможности прямого инвестирования в реальный сектор экономики.
Инфраструктурный проект должен становиться ядром более широкой системы, включающей в себя и частные производства, выстроенные вокруг инфраструктурного проекта, но так, чтобы оставаться актуальным и экономически целесообразным и после ввода инфраструктурного объекта в эксплуатацию. Развитие инфраструктуры должно восприниматься целостно, в прямой и функциональной cвязке с развитием реального сектора экономики в соответствующих пространствах, находясь в едином векторе с теми проектами, которые инфраструктура должна обеспечивать. Но именно частная составляющая выстраивает экономическое пространство вокруг базового инфраструктурного объекта. Встает вопрос о механизмах хеджирования инвестиционных рисков частных инвесторов.
Таким образом, реализация крупных инфраструктурных проектов дает возможность поддерживать экономический рост, но полноценная синергия развития возникает, только когда создание инфраструктурных объектов не заменяет, а дополняет процессы устойчивого экономического роста в реальном секторе экономики.
В противном случае имеется ситуация снятия на первом этапе организационных «сливок», связанных с упрощением, как правило, логистики и «провисанием» востребованности в дальнейшем, приводящим к росту затрат на поддержание объектов в работоспособном состоянии. Возникает неоднозначная организационная дилемма: с одной стороны, инфраструктурные проекты проще всего осуществлять в рамках некоего особого контура управления, позволяющего более высокий уровень инвестиционной гибкости. С другой, отрыв инфраструктурного развития от процессов текущего развития страны является опасным. Вероятно, развитие инфраструктуры должно осуществляться на базе «больших проектов», охватывающих не только инфраструктурные вопросы.
С операционной точки зрения для инвестиционно эффективной реализации потенциала роста экономики через развитие инфраструктуры были бы целесообразны следующие практические организационные и инвестиционные решения:
- Создание юридически и административно контролируемого пространства, в котором инфраструктурные проекты осуществляются, а затем эксплуатируются. В ряде случаев возникает риск экстерриториальности крупных инфраструктурных проектов на территории страны. Экстерриториальность, частичное или полное действие в пространстве инфраструктурного проекта иных законодательных механизмов, чем национальные, является допустимым в ряде случаев (например в случае реализации проектов, связанных с созданием производственно-торговых факторий), но применительно к инфраструктурным проектом такой подход несет слишком много политических и экономических рисков.
По крупнейшим инфраструктурным проектам могут приниматься особые законы, обеспечивающие полную долгосрочную легальность. Такие прецеденты случались и в других странах на этапе масштабной инфраструктурной реконструкции. Опыт Олимпийских игр в Сочи показывает, что особое организационное и правовое пространство не является гарантией от злоупотреблений, но облегчает вмешательство государства в хозяйственную деятельность при возникновении проблем.
Такие законодательные акты должны касаться не только создания объекта, но и его последующего использования, прежде всего первичной «загрузки», - обеспечения гарантированного использования на период, пока чисто рыночные преимущества объекта не станут очевидными, а коммерческая инфраструктура, возникающая вокруг объекта, не разовьется полностью.
Такая проблема возникнет на Дальнем Востоке, где - с учетом стратегической важности формируемой логистической и промышленной инфраструктуры - использование административных механизмов является вполне оправданным в случае изначальной законодательной легализации такого подхода. В противном случае обеспечение максимальной загрузки объектов растянется надолго и будет связано со сложными политическими решениями, как это произошло, например, в процессе достижения максимальной загрузки российской портовой инфраструктуры на Балтике.
- Принципиально важным компонентом является подбор правильного формата управления проектом. Безусловно, при развитии инфраструктуры наиболее приемлемой формой организации является проектный принцип и соответствующие механизмы текущего управления. Проектный принцип должен касаться не только собственно процесса создания инфраструктуры, но и управления экономическими и социальными результатами проекта.
Примером проектного управления крупным социально-экономическим пространством, возникшим после реализации общенационально значимого инфраструктурного проекта, является создание в 1933 году Администрации долины реки Теннесси (TVA - Tennessi Vallеy Authority), который стал частью инфраструктурной программы «Нового курса», реализовывавшейся в США в период реформ Франклина Делано Рузвельта. Новое экономическое пространство возникло в одном из наиболее депрессивных регионов США после возведения там комплекса гидротехнических сооружений. На пике развития TVA охватывала своей деятельностью 7 штатов. Ключевой задачей корпорации было управление социальными изменениями.
Строительство инфраструктуры и подготовка к ее эксплуатации должны идти одновременно и в рамках единой экономической модели. Многие уроки дает запуск в эксплуатацию первой очереди Крымского моста: развитие экономического и социального пространства вокруг него отстает от собственно развития инфраструктуры, не вполне соответствуя принципам развития за счет «невидимой руки рынка».
- Под реализацию инфраструктурных проектов необходимо создавать постоянно контролируемое и относительно замкнутое инвестиционное пространство даже при реализации проекта вне федеральных целевых программ за счет текущих средств федерального бюджета, хотя последний вариант и представляется нежелательным. В ходе реализации крупных инфраструктурных проектов должен в любом случае существовать особый механизм бюджетирования и оборота финансовых ресурсов. Крупные инфраструктурные проекты слишком сложны и индивидуальны, чтобы осуществлять их в рамках традиционных инвестиционных процедур. Но и т.н. «казначейское» обслуживание зачастую не является адекватным - особенно в случаях, когда речь идет о высоком уровне частных инвестиций в проект. При реализации действительно крупных проектов допустимо создание специализированных каптивных (внутренних) инвестиционно-финансовых структур. Особые подрядные условия являются нормальным обстоятельством для реализации крупных инфраструктурных проектов. Другой вопрос, что такие особые условия должны быть законодательно легализованы, например через создание специализированного законодательства.
Тактические решения не могут полностью исключить важнейший момент, связанный с развитием инфраструктуры: для России, если не считать несколько политически и социально неизбежных проектов (например того же Крымского моста или моста через Лену в Якутии), вопрос о правильном районировании приоритетных инфраструктурных проектов есть вопрос об управлении географией экономического роста. А это уже вопрос о структуре и механизмах стратегического экономического управления.
Дмитрий Евстафьев, профессор факультета коммуникаций, медиа и дизайна Высшей школы экономики
