В начале июня в Администрации Президента началось обсуждение проекта Центра стратегических разработок (ЦСР) по реформе госуправления. По данным «Ъ», команда Алексея Кудрина предлагает в 2018-2024 годах сократить госаппарат и затраты на него примерно на 30% от нынешнего, сформировать цифровую экосистему данных для госуправления, а в правительстве — «стратегический блок» под управлением вице-премьера как постоянный механизм проектной деятельности государства. Саму госслужбу ЦСР предлагает сделать смешанной, выделив в ней срочные контракты и «карьерный» трек, а также централизовав управление кадрами в Федеральном кадровом агентстве. Стоимость госуправления, согласно расчетам ЦСР, должна снизиться с нынешних 2844 руб. в год на гражданина до 1990 руб.
Предложение команды Кудрина проанализировал в интервью «Русской народной линии» экономист, доктор экономических наук профессор Олег Сергеевич Сухарев:
Появилось множество групп в России, озабоченных судьбой страны и готовящих стратегию развития России. Предложения в который раз затрагивают все аспекты жизни и деятельности людей. Получается, что без точного подведения итогов всех реформ за 25 лет, которые касались всех сфер и подсистем хозяйства, опять предлагаются изменения, причём, довольно масштабные, и в который раз всех подсистем одновременно. Не делается выводов и оценок, какие ресурсы для этого необходимы и почему именно такой подход привёл страну к катастрофе 1990-ых гг., пролонгируя неэффективный вектор её развития и в 2000-ые годы.
Отсутствие подведения итогов и должной диагностики состояния экономики является первым признаком отсталости аналитических структур, готовящих государственные решения стратегического характера. На мой взгляд, первое кадровое изменение, а также «реформа системы государственного управления» должны состоять в том, чтобы усилить аналитические кадры подготовки решений. Это исключит «институциональную чехарду», которая стала пороком в развитии России за последние тридцать лет и, возможно, обеспечила «провал», либо высокую неэффективность предпринятых реформ с вытекающими отсюда итогами функционирования национального хозяйства.
Большинство предложений по реформированию экономики России сегодня исходят из задачи сократить, а не из задачи выполнить необходимые функции в рамках требуемого функционала. Такой подход крайне неразумен, ибо снижает качество государственного управления, порождая крайне высокую неопределённость развития, свёртывает возможность управления экономикой. Реализация этого подхода способна нанести большой ущерб в области национальной безопасности страны.
Так на 2018-2024 гг. предлагается сократить государственный аппарат на 30% и затраты на него на такую же величину. Люди будут заменены компьютерами, но ведь компьютеры позволяют манипулировать информацией, а не готовят решения и не обрабатывают информацию. Они не являются аналитиками. Этот аспект не принимается во внимание.
Проектная деятельность государства – это то, что много лет предлагает автор этих строк и другие специалисты. Однако, все они, кто хоть немножко понимает в инженерно-проектной деятельности, говорят о необходимости развития проектировочного мышления в области управления, а не механическое применение некоего проектного подхода, при всецелом отсутствии данного мышления. В основе проектировочного мышления, во-первых, анализ различных вариантов при проектировании объекта или решений, во-вторых, расчёт ресурсов и обоснование выбора. Проектный подход, включающий проектировочное мышление, не предполагает размазывание финансовых средств по нормативно утверждённому сценарию, который формируется под эти ограниченные средства, которые в дальнейшем ещё будут и сокращены в силу конъюнктурных или бюджетных необходимостей. Кроме того, он предполагает верификацию различных решений, направленных или обращённых к различным подсистемам экономики, что абсолютно не учитывается при планировании различных воздействий одновременно с изменением системы управления, причём кардинальным.
Любая реорганизация системы приводит к той или иной степени её дезорганизации и увеличивает издержки текущего функционирования. Обычное сокращение персонала, затрат в одной подсистеме автоматически может означать возникновение этих или ещё больших затрат по другим направлениям, когда этих сокращённых людей понадобится устраивать в другом месте или переобучать.
Вязкость решений и бюрократической системы способна обесценить работу любого агентства, в том числе Федерального кадрового агентства, которое предлагается создавать, изменение формальных процедур оформления людей по контрактам или в рамках «карьерного трека» увеличит только трансакционые издержки, которые не оцениваются авторами подобных предложении даже примерно. Главное, что без обоснования необходимых экономических изменений подобные манипуляции оказываются бессмысленными, так как у них нет основы, назначения, для чего это всё? Кадровые изменения в хорошо управляемой системе должны быть подчинены решению конкретных задач в экономике и только этим детерминированы, должен быть оценён квалификационный потенциал занятых в госуправлении сегодня и расширены их аналитические возможности принятия решений. Сейчас предлагается людей увести от работы (в том числе по причине суженных ресурсов, включая людские ресурсы) созданием неких организаций, агентств, контрактов сокращением и т.д. Это способно свернуть управление на какой-то срок, возможно не маленький, увести от решения поставленных задач, а в случае провала такой реформы, который очевиден и вероятен, прикрыться нерадивым авторам тем, что, дескать, не правильно изменили систему управления, не так, как они предлагали и в этом основная проблема.
Реформа госуправления так называемой трансформации управления может представлять большую опасность для страны. Её целесообразность, масштаб, инструменты, новые институты, оценка неэффективности прежних институтов – должны прорабатываться. Сегодня по имеющейся информации этими вопросами пренебрегают. Действует линейная логика в освещении проблемы государственного управления, в значительной степени, финансовая. Такой подход изначально не способен дать положительного результата.
«Не с той стороны подходите, товарищи, не теми методами и инструментами». Амбиций много, а по итогу имеем пустоту. Недостатком позиций является то, что пытаются созданием некой управленческой культуры прикрыть цели сокращения, размывания задач государственного управления, согласовывая такие решения только с масштабной приватизацией, например, нефтегазового сектора, сокращением государственного сектора в наибольшем объёме и т.д. Иными словами, ошибки управления не анализируются, причина банальна и в том, что их делают сами разработчики таких предложений. Они, кстати, не учитывают даже собственного неприятия в обществе, в широких слоях населения. К сожалению, наш Президент, имея поддержку в широки слоях населения, почему-то не озадачен тем, что существует острое неприятие разработчиков стратегии не только в широких экспертных кругах, но и среди народа, который одновременно доверяет Президенту. Россия опять показывает интересные парадоксы, либо их показывают социологические службы!?
Конечно, повысить уровень компьютеризации или, как говорят, цифровизации управления, скорее всего, важно, но, при этом, высвобождающиеся расходы и кадры нужно сориентировать на работу в аналитических структурах Правительства, готовя обоснованные, счётные решения (принимаемых в результате расчётов и оценок). Конечно, цифровая революция в управлении дело не плохое, но это требует больших вложений, в том числе в подготовку людей, нужны аналитики в области управления, экономисты-исследователи в рамках министерства, отвечающего за разработку стратегии развития страны. Этих кадров на сегодня нет! Насмешки над госплановцами обернулись тем, что они постарели и в забвении и невостребованности умирали и умирают (остались единицы), так что уже нельзя даже привлечь их к обучению персонала. А специалистов настоящих по планированию – также нет! Зато хотим реализовать закон о стратегическом планировании. Молодцы! Так держать в области государственного управления! Прообразом этого закона, который «действует» с 2014 года, стали законы о программах социально-экономического развития, принятые ещё в 1990-ых гг., в том числе в регионах России. Такое ощущение, что ждали, пока умрут госплановцы – это ли не диверсия!? Нельзя в такой обстановке и отношении к людям, в условиях тотального блата и коррупции наладить «хорошее управление». Не будет этого – и реформы только обострят ситуацию, не решив ничего!!!
Модели ценностей управления, культура и т.д., выступают «умозрительным словоблудием». Есть культура Майкрософта – корпорации, есть культура поведения Госдепа США – это разные культуры, есть культура государственного управления Кении, или Чада и т.д. Формулировки красивые наверняка и там и там, ценности объявлены и записаны, модели созданы. И что? Вот то же примерно будет в России, только ближе к Чаду, если не научимся смотреть в корень проблемы, а пока мы не видим эту проблему – «периферийного капитализма» и необходимости новой системы общественных отношений. Менять кардинально режим и процессы управления с одновременным изменением в других подсистемах экономики – требует особого обоснования, иначе такая схема способна подорвать и эти системы, и само управление. Так что неэффективное управление и госсектор покажутся манной небесной относительно того состояния, которое будем иметь. Причина - неверный подход к обоснованию действий и решений по изменению.
В атмосфере, когда атакуют людей, а не проблему, выясняют, почему, кто и зачем, что написал, а не смотрят на суть сделанного – о каком эффективном управлении идет речь? При абсолютизации Интернета, появлении неких групп в нём, распоясавшихся в своей деятельности – о чём вообще речь? Выстраивать систему управления необходимо поэлементно и под решение задач развития, определив функционал работы министерств и ведомств, области приложения усилий, цели и подцели проводимой работы, время принятия решений, действий, издержки и устойчивость решений в изменяемых обстоятельствах. Учёт таких параметров позволит снизить дисфункцию управления различных подсистем и государственного управления. Об этом явлении автор пишет, начиная с 1998-1999, когда наиболее рельефны были дисфункции в реализации государственных программ, в управлении оборонным комплексом страны. Тогда с улыбкой относились к введению представлений о дисфункции в экономический анализ, в область институциональной экономики и управления. Сегодня видно множество публикаций, развивающих данные положения того периода времени.
Выделение блоков, уровней (пяти блоков и четырёх уровней госстратегий), если не учитываются обозначенные моменты, при всей полезности, может не сыграть никакой роли. В связи с этим не ясно, что имеется в виду под сокращением роли поручений Президента и аппарата правительства. Это снизит личную ответственность избранного лица, а также лица назначенного и утверждаемого Государственной Думой РФ (премьер-министр). Выгоды не очевидны, потери могут быть значительные для системы государственного управления.
Подводя итог этой короткой заметке, имеющей предостерегающее значение, отметим, что бессистемность работы в области проектирования самих изменений является главным ущербным факторов этих будущих изменений. Завуалированы критерии и необходимость изменений, они слабо показаны и доказаны – и это является первым фундаментальным признаком их будущей неэффективности, а, возможно, и полного провала. Ничего не говорится о необходимости расширения роли научных обоснований, привлечения экспертов РАН (разрушенной или, как минимум, дезориентированной, либо ослабленной на сегодня именно вследствие реформ), создания аналитических служб, не типа ЦСР, с неизвестно каким статусом, полномочиями и составом, а аналитических органов самого правительства и Президента. Об этом речи нет в тех предложениях, которые становятся объектом рассмотрения в СМИ. Я полагаю, что сегодняшние предложения аналитически безуспешны и слабо обоснованные. В этом корень всей проблемы. Это не значит, что, как отмечают отдельные писаки, мои предложения хороши и их надо принять или кто-то хочет работать в подобных аналитических службах. Ни в коем случае – таких желаний нет, и в коррупционном подборе кадров лично мне абсолютно не нужны такие устремления. Проблема в том, что подобными программами гробят мою страны – и именно это мотив и повод для моих возражений, которые имеют некоторую логику и, на мой взгляд, было бы неплохо, если кто-то в стране в состоянии был их учесть. Но на этот счёт я также не тешу иллюзий. Остаётся формула Верещагина из кинофильма «Белое солнце в пустыне». Именно эта формула и является моим мотивом. Это своеобразный ответ писателям – апологетам тех предложений, которые даются множеством «аналитических» групп и клубов.
