Русская народная линия
информационно-аналитическая служба
Православие  Самодержавие  Народность

Гражданский контроль почти не виден

Независимое военное обозрение

21.04.2006


Важнейший закон о политической прозрачности силовых структур все еще отсутствует в военной державе …

Начальник российского Генерального штаба генерал армии Юрий Балуевский заявил 15 апреля, что армия должна стать объектом полного контроля со стороны гражданского общества. Генерал отметил, что военные под гражданским контролем подразумевают "деятельность граждан страны через государство и его политические институты, так и через объединения (комитеты, движения, партии), направленную на то, чтобы состояние и применение Вооруженных сил России не противоречили закону и отвечали потребностям, а также интересам общества". Затем, однако, Балуевский в целом всеобъемлющее определение гражданского контроля свел к узковедомственному его пониманию. По словам НГШ, сегодня очень важно, что во главе армии стоит политический руководитель - министр обороны, реализующий на практике волю президента и народа. "А для управления Вооруженными силами достаточно военных специалистов различного уровня". Но разве хватит исполнительной вертикали для полноценного гражданского контроля? Проблема упрощается до примитивизма, не приемлемого для истинно демократического общества.

Проявляемое в последнее время пристальное внимание к проблематике гражданского контроля над военной организацией государства, безусловно, явление не случайное. Во многом это обусловлено тем, что, несмотря на кардинальные преобразования, происходящие в стране на протяжении почти 15 лет, военное командование, как и во времена СССР, монопольно вырабатывает политику в сфере обороны. Как и раньше, эта деятельность закрыта плотной завесой секретности.


Разграничение понятий


Политический контроль над вооруженными силами и другими силовыми и правоохранительными институтами государства означает обеспечение их лояльности существующему политическому режиму, подчинение высшему государственному руководству и недопущение попыток играть самостоятельную роль в обществе в целом и в его политической жизни, в частности. Он заключается в создании эффективных административных и иных инструментов, позволяющих руководству страны гарантировать такую лояльность, разрабатывать и проводить в жизнь решения, касающиеся вооруженных сил, прежде всего в области кадровой политики, определять основные направления военного строительства и принципиальные установки военной доктрины, уровень и характер финансирования вооруженных сил.

Гражданский контроль - понятие более широкое. Он представляет собой систему военно-гражданских отношений, которая исключает возможность доминирования военной машины над обществом, навязывания ему свойственных этой машине ценностей и интересов. Гражданский контроль включает в себя политический контроль, но не сводится только к нему.

В узком смысле "гражданский контроль" означает "гражданское управление" вооруженными силами. В широком смысле - превращение вооруженных сил и иных силовых институтов государства в органический элемент демократической системы, разделяющий ее основные ценности и установки, усвоивший ее основные политические процедуры.

Опыт государств, ранее России начавших осуществлять гражданский контроль над вооруженными силами, позволяет определить систему его признаков. Они, по данным эксперта Центра политических и международных исследований Федорова, таковы.

Прежде всего политический нейтралитет вооруженных сил, специальных служб и правоохранительных ведомств, их отказ от самостоятельной политической роли, подчинение демократически избранной власти, неучастие военнослужащих в политической деятельности.

Во-вторых, отношения вооруженных сил и государственного руководства основываются исключительно на определенных законом нормах и процедурах. Принципиально важным является соответствие этих законодательных норм приоритету прав и интересов личности.

В-третьих, все принципиальные решения, касающиеся использования вооруженных сил, стратегических и доктринальных вопросов военного строительства, финансирования оборонных нужд, назначений высших должностных лиц, готовятся с участием военного руководства, но принимаются высшими институтами исполнительной и законодательной власти.

В-четвертых, гражданские власти и институты выступают в качестве арбитров при разрешении конфликтов, возникающих в военной среде по вопросам, имеющим не сугубо военный характер.

В-пятых, должна обеспечиваться максимальная открытость и информирование общественности относительно положения дел в армии, ОПК и всей военной сфере.

Использование режима секретности для сокрытия от общества негативных явлений в военной среде - недопустимо.

В-шестых, гражданский контроль является таковым не только со стороны государства, но и со стороны общества. При этом речь идет об укреплении взаимосвязи армии и общества, признании военным руководством и офицерским корпусом ценностей общества, восприятии ими себя как элемента общества, отношении к общественному мнению как к фактору, положительно влияющему на положение дел в вооруженных силах.

Представляется, что гражданский контроль - понятие полисистемное и включает в себя:

- контроль со стороны органов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной, президента РФ как гаранта Конституции и других госорганов);

- общественный контроль, осуществляемый институтами гражданского общества (средствами массовой информации, общественными организации, религиозными объединениями, самодеятельными организациями и др.);

- партикулярный контроль, субъектами которого выступают граждане как частные лица.

Гражданский контроль, являясь во многом проявлением социальной активности и ответственности конкретных лиц (как должностных, так и обычных граждан), не может рассматриваться как вседозволенность. Он должен осуществляться исключительно на законных основаниях.

Законность деятельности субъектов гражданского контроля означает, что их компетенция и полномочия в этой сфере должны определяться законодательно с тем, чтобы исключить их произвольное вмешательство в сферу обороны страны.

К настоящему времени в России сложилось своеобразное положение в области гражданского контроля над Вооруженными силами. В Конституции РФ, Федеральном законе "Об обороне" и других законах содержатся положения, соответствующие общепринятым в демократических странах нормам гражданского контроля над Вооруженными силами со стороны двух из трех ветвей власти - исполнительной и судебной. Что касается иных субъектов гражданского контроля - то их полномочия либо серьезно урезаны (законодательная власть), либо должным образом не урегулированы вовсе (общественный и партикулярный контроль).

Но самым парадоксальным является сам факт отсутствия в действующем законодательстве даже намека на понятие "гражданский контроль" и возможность его осуществления над военной организацией страны. Это порождает развитие между гражданским обществом и представителями военной организации России конфликтов и противоречий, которые явно не способствуют укреплению и поддержанию обороноспособности страны.

Парламентский пригляд


В таких условиях надлежащее регулирование в национальном законодательстве правил осуществления гражданского контроля над военной организацией государства представляется необходимой гарантией такого контроля и нормального цивилизованного развития военно-гражданских отношений. К сожалению, на сегодняшний день в Российской Федерации, несмотря на имевшие место отдельные предложения, отсутствует федеральный закон "О гражданском контроле над военной организацией".

Вместе с тем на сегодняшний день существует, по крайней мере, один документ, который может и должен быть использован в законотворческой деятельности по формированию правовой основы полноценного парламентского контроля, являющегося первичным элементом государственной составляющей гражданского контроля над военной организацией.

Речь идет о Модельном законе (МЗ) "О парламентском контроле над военной организацией государства", принятом на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. В МЗ прежде всего предпринята попытка определить круг объектов парламентского контроля (а в широком смысле гражданского), поскольку и в действующем законодательстве России, и в законодательстве других государств - участников СНГ (за исключением Украины) до настоящего времени отсутствует одно из ключевых понятий этой сферы - "военная организация государства", без чего совершенно неясны границы такого контроля.

В соответствие со статьей 1 МЗ, военная организация государства определена как совокупность органов и структур исполнительной власти, созданных и действующих в соответствии с Конституцией и законами государства. Она предназначена для обеспечения безопасности личности, общества и государства; имеет право применения силовых средств и средств вооруженной борьбы и/или осуществления специальных операций в рамках и случаях, установленных законом. Состав и структура военной организации государства определяются в законодательном порядке и приводятся в соответствие с международными обязательствами государства.

Военная организация государства (с учетом особенностей государственного устройства отдельных стран) может включать в себя:

а) вооруженные силы, войска, другие военизированные формирования и органы, предназначенные для отражения внешней агрессии и других угроз, связанных с применением извне военной силы против данного государства или выполнением государством его международных обязательств;

б) внутренние войска, другие военизированные формирования и органы, предназначенные для защиты конституционного строя, пресечения беспорядков, обеспечения охраны общественного порядка и безопасности внутри страны, борьбы с терроризмом, охраны государственной тайны;

в) пограничные войска;

г) органы и военизированные формирования, предназначенные для борьбы с преступностью;

д) органы государственной разведки и контрразведки;

е) органы и военизированные формирования, предназначенные для обеспечения правительственной связи;

ж) органы и войска гражданской обороны, военно-транспортные, а также предназначенные для преодоления последствий чрезвычайных ситуаций природно-экологического и социально-гуманитарного характера;

з) создаваемые на военное время специальные формирования.

Парламентский контроль над военной организацией государства определяется МЗ как деятельность по созданию и обеспечению адекватного применения системы правовых установлений и административных мер, осуществляемых парламентом во взаимодействии с другими органами государственной власти и институтами гражданского общества в целях:

а) эффективного руководства вооруженными силами, войсками, военизированными формированиями и органами, входящими в состав военной организации государства, со стороны высших институтов гражданской политической власти, для обеспечения безопасности и защиты национальных интересов государства;

б) обеспечения политического нейтралитета (деполитизации) вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства;

в) деидеологизации вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства;

г) становления военной организации государства как неотъемлемого элемента правового государства, защиты гражданских прав и социальных интересов лиц, занятых в военной организации государства, и членов их семей, а также адаптации к гражданской жизни и защиты прав и интересов военнослужащих, уволенных с военной службы;

д) обеспечения максимально допустимой гласности и открытости военной организации; конструктивного взаимодействия военной организации государства со средствами массовой информации и общественными организациями, имеющими целью содействие защите гражданских, социальных и частных прав и интересов лиц, занятых в военной организации государства, и членов их семей, а также лиц, уволенных с военной службы.

Основными формами парламентского контроля над военной организацией государства согласно МЗ могут являться:

- принятие законов, определяющих механизм и порядок управления военной организацией государства, ее функционирования и взаимодействия с гражданскими институтами государственной власти, общественными организациями и средствами массовой информации, гарантирующих защиту гражданских, социальных и частных прав военнослужащих и сотрудников вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства, и обеспечение их социальных интересов;

- утверждение бюджета вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в военную организацию государства, а также контроль за выполнением бюджета и привлечением внебюджетных источников финансирования деятельности военной организации;

- утверждение состава, структуры и штатной численности военнослужащих и сотрудников вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в военную организацию государства;

- ратификация и денонсация международных соглашений и договоров, содержащих обязательства по ограничению и сокращению вооружений и вооруженных сил, а также использованию и ограничению использования вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства;

- рассмотрение ключевых вопросов обеспечения безопасности личности, общества и государства, а также функционирования военной организации государства и ее составных частей в форме парламентских слушаний, парламентских и депутатских запросов и расследований;

- законодательное регулирование соблюдения гражданских, социальных и личных прав и интересов военнослужащих и сотрудников военной организации государства, а также учет и реализация предложений граждан, общественных организаций и средств массовой информации по вопросам ее деятельности, соблюдения гражданских, социальных и личных прав военнослужащих;

- рассмотрение и оценка военно-политической ситуации, утверждение введения и отмены чрезвычайного и военного положения, объявления состояния войны и заключения мира;

- законодательное регулирование вопросов использования вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов за пределами национальных границ государства и присутствия вооруженных сил других государств в пределах национальных границ государства.

Кроме того, МЗ дает правовые определения ключевых понятий гражданского контроля над военной сферой, таких как: деполитизация военной организации и предотвращение вмешательства военных во внутригосударственную политическую борьбу, механизмы расширения гласности в военной сфере, включая вопросы масштабов, структуры и направлений развития военной организации, а также гласности при принятии и отчетности при исполнении военного бюджета. МЗ также определяет возможные дополнительные механизмы защиты и обеспечения прав военнослужащих, прав и свобод человека в военной сфере.

Уполномоченный от законодательной власти


В качестве одного из конкретных механизмов реализации парламентского контроля может законодательно учреждаться и использоваться институт парламентского (государственного) уполномоченного по делам военной организации государства. Он (под разными названиями) предусмотрен законодательством различных государств.

С учетом мирового опыта упомянутый МЗ предусматривает возможность законодательного учреждения института парламентского (государственного) уполномоченного по делам военной организации государства и его назначение высшим законодательным органов страны.

В задачи такого уполномоченного может входить:

- практическое содействие обеспечению гарантий гражданских и социальных прав военнослужащих и сотрудников вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства;

- обеспечение конструктивного взаимодействия между военной организацией государства, с одной стороны, и гражданами, общественными организациями и средствами массовой информации - с другой;

- контроль за соблюдением в военной организации государства требований политического нейтралитета и недопущения в ней политической деятельности.

Для решения этих задач парламентский (государственный) уполномоченный по делам военной организации государства должен иметь право:

- запрашивать и получать от командования и должностных лиц военной организации государства, а также институтов государственной власти информацию, документы и материалы, необходимые для выполнения им своих функций;

- рассматривать жалобы военнослужащих и сотрудников военной организации государства на нарушение их гражданских, социальных и личных прав командованием и должностными лицами, направлять соответствующие запросы и вносить представления;

- рассматривать обращения и предложения граждан, общественных организаций и средств массовой информации, касающиеся деятельности военной организации государства, и обращаться в этой связи с запросами и предложениями к ее должностным лицам;

- требовать от командования и должностных лиц военной организации государства, а также других институтов государственной власти ответов по существу вопросов, упоминаемых выше.

Одновременно на командование и должностных лиц вооруженных сил войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства, а также других институтов государственной власти законодательно должны быть возложены обязанности по предоставлению парламентскому (государственному) уполномоченному по делам военной организации государства информации, документов и материалов, необходимых для выполнения его задач, а также давать ответы по существу поставленных им вопросов.

Основа основ


По своей природе модельные законы несколько менее конкретны и менее универсальны, чем законы государства. Но как показывает практика, многие МЗ принимаются затем национальными парламентами без принципиальных изменений, только с некоторой текстовой правкой или его расширением исходя из требований национальной правовой культуры, обычаев и потребностей государства.

Однако, как представляется, обязательным должно быть законодательное закрепление нормы о гражданском контроле в целом, а также о таких его составляющих, как общественный и партикулярный контроль.

С учетом структуры действующего российского законодательства (если не вести речь об издании самостоятельного закона) нормы об этом могли бы быть включены в Федеральный закон "Об обороне", раздел III которого следует дополнить статьей примерно следующего содержания:

"Гражданский контроль в области обороны.

1. В Российской Федерации осуществляется гражданский контроль над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами, представляющий собой систему федеральных законов и иных нормативных правовых актов, государственных и общественных институтов, а также осуществляемых ими мер, обеспечивающая законность и целесообразность функционирования Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, соответствие их деятельности Конституции, федеральным законам, иным законодательным актам Российской Федерации, указам и распоряжениям Верховного главнокомандующего, основным направлениям военной политики и военной доктрины, концепциям и планам военного строительства, федеральным государственным программам вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса, международным договорам в области обороны и международного военного сотрудничества.

2. Основными задачами гражданского контроля над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами являются:

- утверждение демократических принципов и норм функционирования Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;

- выработка решений, предложений и рекомендаций, направленных на укрепление обороны страны, повышение в обществе авторитета военной службы;

- обеспечение органов государственной власти и общественности полной, достоверной и оперативной информацией о соответствии организации и деятельности Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов Конституции, законам и международным договорам Российской Федерации, военно-политической обстановке, а также о демографических, экономических, научно-технических и других возможностях страны для обеспечения ее обороны;

- предотвращение и/или пресечение бесконтрольного, несоответствующего реальным потребностям или нерационального планирования, формирования и расходования ресурсов и средств, выделяемых на оборону;

- предотвращение использования механизмов защиты государственной тайны для сокрытия от общественного мнения негативных проявлений в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах;

- исключение возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в интересах отдельных лиц, групп лиц, политических партий, иных общественных объединений, организаций;

- обеспечение неучастия военнослужащих в политической деятельности, а также недопущение дискриминации военнослужащих при назначении на воинские должности и освобождении от воинских должностей по политическим убеждениям или принадлежности к политическим организациям до поступления на военную службу;

- предупреждение, выявление и пресечение нарушений прав человека и гражданина в Вооруженных силах, других войсках, воинских формированиях и органах, а также ситуаций, связанных с деформациями в военно-гражданских отношениях;

- защита прав и интересов военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и членов их семей;

- разработка предложений по координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов управления Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов по реализации принятых решений в области обороны, правовой и социальной защиты военнослужащих, гражданского персонала и членов их семей.

3. Гражданский контроль над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, осуществляют органы государственной власти Российской Федерации, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном федеральным законодательством Российской Федерации.

4. Политические партии, иные общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, граждане, а также средства массовой информации вправе участвовать в осуществлении гражданского контроля в области обороны.

5. Органы руководства и управления Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, их должностные лица не вправе уклоняться от взаимодействия с субъектами, осуществляющими гражданский контроль".

С учетом этих норм в тот же закон могли бы быть включены самостоятельные статьи, регламентирующие полномочия субъектов общественного и партикулярного направлений гражданского контроля. В этой связи в законе было бы правильным установить, что:

1. Политические партии, иные общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, для осуществления гражданского контроля имеют право:

- запрашивать и на безвозмездной основе получать от должностных лиц органов руководства и управления Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в области обороны, интересующую их информацию, документы и материалы, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну;

- осуществлять научные исследования проблем военной политики и обороны, а также проводить публичное обсуждение результатов таких исследований;

- проводить общественную экспертизу различных аспектов военной политики государства и создавать для этого временные коллективы экспертов;

- выступать с инициативами, предложениями и рекомендациями по военной деятельности и укреплению обороны государства;

- проводить мероприятия, имеющие целью информирование общественности и органов государственной власти о своем отношении к планам, решениям и действиям в области обороны;

- участвовать в общественных дискуссиях и парламентских слушаниях по проблемам в сфере обороны;

- устанавливать рабочие контакты с Уполномоченным по делам военнослужащих и использовать предоставляемую им информацию;

- по приглашению Уполномоченного по делам военнослужащих участвовать в общественном Консультативном совете;

- через соответствующие комитеты Федерального собрания Российской Федерации выступать с законодательными инициативами в области обороны.

2. Граждане Российской Федерации осуществляют гражданский контроль через политические партии, иные общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации, членами (участниками) которых они являются, а также лично путем подачи заявлений, жалоб или обращений в органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

3. Иностранные и международные организации, иностранные граждане и лица без гражданства не вправе участвовать в осуществлении гражданского контроля над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Что же касается участия средств массовой информации в осуществлении гражданского контроля, то они должны получить право в установленном порядке запрашивать и на безвозмездной основе получать от должностных лиц Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, а также предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в области обороны, интересующую их информацию, документы и материалы, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну, и распространять их.

http://nvo.ng.ru/concepts/2006-04-21/1_control.html



РНЛ работает благодаря вашим пожертвованиям.


Форма для пожертвования QIWI:

Вам выставят счет на ваш номер телефона, оплатить его можно будет в ближайшем терминале QIWI, деньги с телефона автоматически сниматься не будут, читайте инструкцию!

Мобильный телефон (пример: 9057772233)
Сумма руб. коп.

Инструкция об оплате (откроется в новом окне)

Форма для пожертвования Яндекс.Деньги:

Другие способы помощи

Наверх

 

Другие статьи этого автора

Другие статьи этого дня

Другие статьи по этой теме