До конца 2002 года функции по противодействию наркопреступности лежали на органах внутренних дел. 24 сентября 2002 г. Президент подписал указ N1068, в котором предполагалось образовать в структуре МВД России Госкомитет по противодействию незаконному обороту наркотиков, определив его штатную численность - 200 сотрудников... На этот комитет также предполагалось возложить не только задачи по противодействию наркопреступности, но и координацию антинаркотической работы в целом. В структуре МВД Госкомитет так и не успел заработать.
В этот период в Санкт-Петербурге шла подготовка к выборам губернатора города. Встал вопрос о необходимости смены полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. На этом государственном посту В. Черкесова должна была сменить В. Матвиенко, впоследствии имевшая возможность быть избранной губернатором Санкт-Петербурга. Но Матвиенко, как любой руководитель, должна была сменить и команду. Куда должны были уйти генералы и советники В. Черкесова из полпредства?
С другой стороны, в силу ряда обстоятельств была начата ликвидация налоговой полиции, это требовало решения кадровых вопросов в отношении десятков тысяч государственных служащих.
В этой ситуации было создано новое правоохранительное ведомство - Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В названии указа о его образовании от 11 марта 2003 г. нет ни слова о проблеме наркотиков - указ называется: "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации". Иными словами, в целях решения кадровых вопросов государственного управления была использована, по мнению авторов указа, все равно толком на протяжении многих лет не решаемая проблема борьбы с наркопреступностью.
И вот как эта кадровая проблема была решена. Численность службы, как мы говорили, 40.000 сотрудников. Для сравнения: даже такая известная спецслужба, как Бюро по контролю наркотиков Министерства юстиции США, насчитывает в несколько раз меньше агентов, которые при этом работают (и достаточно успешно) по всему миру. У нас же только генеральских должностей - одна на 260 сотрудников. Такой кадровый расклад можно встретить если только в президентских структурах. Примерно то же было обещано сотрудникам по окладам, званиям и другим благам (хотя выполнены эти обещания в дальнейшем были в основном для генеральского состава).
Конечно, расформированная налоговая полиция и аппарат генерала В. Черкесова, ранее никогда специализированно не занимавшиеся вопросами борьбы с наркоманией и наркопреступностью, сразу заняли позицию: все, что было до нас, - будь то в МВД, ГТК или где бы то ни было, - делалось с серьезными ошибками. Организация борьбы с наркоманией и наркобизнесом поручена нам. Остальные могут либо нам помогать, либо уходить.
Из правоохранительной сферы противодействия наркопреступности уходят многие профессионалы. Говорят, что многие из них были не приняты или не пошли в новую службу из-за коррумпированности. В отдельных случаях это так и было, но вот простой пример: еще в самом начале функционирования ведомства В. Черкесова сотрудник полиции был привлечен за то, что запросил за "решение вопроса" не 1.000 долларов США, как это практиковали некоторые сотрудники милиции, а 10.000 долларов. Когда этот сотрудник был привлечен к ответственности, он понял, что в сфере борьбы с наркобизнесом не бывает столь легких денег, как в сфере контроля за коммерческими структурами.
Надо сказать, что в органах внутренних дел достаточно быстро осознали всю нелогичность подписанного президентом указа. Это видно и по данным прошедших парламентских слушаний: в 2003 году органами внутренних дел было выявлено 86,3% от всех выявленных наркопреступлений, в первом полугодии 2004 г. - 69,2%. Эти же данные мы наблюдаем и по выявлению групповых и организованных преступлений в сфере наркобизнеса, по выявлению фактов сбыта наркотиков - т.е. тех категорий преступлений, для борьбы с которыми, собственно, и создавался Госнаркоконтроль - ФСНК России.
Если в 2003 году говорилось о том, что Госнаркоконтроль должен взять на себя работу по борьбе с наркобизнесом в стране, а мелкими наркопреступлениями должно заниматься МВД, ситуация по итогам на второе полугодие 2004 года выглядит с точностью до наоборот. Доля органов внутренних дел в выявлении групповых и организованных наркопреступлений, фактов сбыта наркотиков на первое полугодие 2004 года оказалась на уровне примерно 60%, а по таким составам, как склонение к потреблению наркотиков, организации и содержанию притонов для потребления наркотиков вклад органов внутренних дел в раскрываемость - порядка 40%.
В декабре 2003 г. новый состав Государственной Думы принимает Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в УК РФ". Одно из таких изменений коснулось ст. 228 Уголовного кодекса: крупным размером наркотического средства или психотропного вещества теперь надо было признавать его количество, превышающее в 10 раз среднюю разовую дозу потребления! Любому профессионалу еще до принятия постановления Правительства РФ от 6 мая 2003 г. было очевидно, что это, по сути, ЛЕГАЛИЗАЦИЯ РОЗНИЧНОГО СБЫТА НАРКОТИКОВ в стране.
Кто виноват? Тот, кто должен был готовить предложения в законодательство, проводить их оценку, контролировать выполнение целевых антинаркотических программ. Открываем Указ Президента от 11 марта 2003 г. и видим кто: Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Значит, не проконтролировали? А почему?
Это разъяснил один из последних выступающих на парламентских слушаниях 25 ноября - Лев Левинсон: проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в УК РФ", и это мы хорошо знаем, вносил Президент Российской Федерации В.В. Путин. Проект этот N304898-3 был доступен всем специалистам, во всяком случае руководителям Госнаркоконтроля, еще весной-летом 2003 г. Проект обсуждался и в некоторых научных изданиях, и в аналитических материалах, с которыми некоторые заместители В. Черкесова знакомились лично. Но, видимо, в новой службе побоялись оспаривать мнение президента, даже если оно идет вразрез с соображениями целесообразности.
А содержание постановления правительства от 6 мая 2003 г., которым для героина была установлена средняя доза потребления для россиян - 0,1 грамма, само собой вытекало из внесенных президентом и принятых Думой поправок в Уголовный кодекс Российской Федерации. Если к этому добавить, что рабочей группой экспертов руководил представитель администрации президента - Козак, то нельзя не согласиться с высказанным под конец парламентских слушаний мнением о том, что не надо искать крайних в кустах.
Для читателей мы можем сказать одно, что в течение ближайших месяцев (а возможно, и до конца года) подходы к определению крупного размера количества наркотиков будут в определенной степени пересмотрены: это было видно из подготовленного проекта рекомендаций парламентских слушаний.
Но это вопросы законодательства. Еще раз повторим: руководством нового правоохранительного ведомства были допущены столь серьезные ошибки, которые бы и в страшном сне не приснились Министерству внутренних дел. Ошибки эти как от недостатка профессионализма, так и от боязни противоречить президенту.
Как водится, забыли тот факт, что по порученному новой службе направлению работы уже имеется более чем десятилетний опыт.
У ФСНК России те же самые недостатки, что и у МВД, но наблюдаются они на фоне резкого снижения активности правоприменительной практики борьбы с наркопреступностью. Заместитель директора ФСНК генерал А. Федоров на парламентских слушаниях заявил: в текущем году нами изъято 2 тонны героина, в то время как в 2001 г. - 1,4 тонны, а в 2002 г. - 0,9 тонны. Хороший аргумент, если учесть, что объемы изъятий героина возросли менее чем в 2 раза, в то время как численность профильного правоохранительного ведомства - ФСНК России - возросла почти в 10 раз по сравнению с численностью ранее работавшей аналогичной службы в МВД!
Поле для деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с наркопреступлениями более чем широкое. Это не только борьба с ветеринарами, книгоиздателями, журналистами и владельцами дачных участков, на которых вдруг выросло 3-4 куста дикого мака. Общество ждет работы по раскрытию РЕАЛЬНЫХ, а не виртуальных наркопреступлений.
Период ужесточения уголовного законодательства о наркотиках мы уже проходили - в 1997-98 гг., теперь мы проходим период легализации. И как всегда - с перегибом.
Неужели же опять мы вернемся к ужесточению наказания ДЛЯ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ, от которых, как показывает адвокатская практика, все, включая их родителей и родственников, хотят избавиться? Тюрьма - не лечебное учреждение и даже не центр по реабилитации.
В первом полугодии 2004 года за наркопреступления было осуждено 33,6 тыс. человек. По двум третям осужденных по ч. 1 ст. 228 УК РФ суды применили условное наказание, а каждый четвертый из осужденных получил наказание ниже низшего. Это и понятно: наркозависимые - больные люди, и судьи не видят смысла обеспечивать им "лечебный процесс" в тюрьме или колонии. Многие из них больны гепатитом С или ВИЧ-инфицированы.
ДРУГАЯ СТОРОНА МЕДАЛИ - в 2003 году суды применили УСЛОВНОЕ осуждение более к чем 40% обвиняемых В СБЫТЕ наркотиков В КРУПНОМ РАЗМЕРЕ или совершившим преступления в составе организованной группы. Здесь уже есть над чем подумать, ПОЧЕМУ судьи принимают такие решения.
Часто звучат предложения о восстановлении института смертной казни в России. Теперь хотя бы для наркобизнесменов. Что это даст? Ведь НИКОГО из руководителей "российских наркокартелей" ФСНК так и не нашла: даже при изъятии крупных партий наркотиков к ответственности привлекаются лишь рядовые исполнители.
С учетом результатов более чем годичной работы ФСНК, на парламентских слушаниях представитель Комитета по безопасности Госдумы просто заявил: создание ФСНК было ошибкой. И с этим мнением, к сожалению, нельзя не согласиться. России была нужна совершенно иная спецслужба - надо было делать акцент на организацию работы за рубежом, а внутри страны с функциями борьбы с наркопреступностью вполне могло бы справляться и МВД.
На фоне таких "успехов" председатель Комитета Госдумы по безопасности В. Васильев задал руководству другой вопрос: Для чего существует комитет, если на 500 кустов мака вас хватает, а перекрыть каналы поступления наркотиков в страну вы не можете?! Где ваши предложения в Государственной Думе? Их нет. Позвонишь в комитет в выходные - никого из руководства не найдешь!
Кто мешал воспользоваться зарубежным опытом - создать специализированную службу численностью 3-4 тысячи сотрудников, а остальными налоговыми полицейскими укомплектовать те или иные правоохранительные ведомства, например милицию, где и так некомплект личного состава?
Читателям было бы интересно узнать мнение о работе ФСНК известного и весьма авторитетного в правоохранительной системе генерала - заместителя Генерального прокурора Российской Федерации В.И. Колесникова. Конечно, в своем докладе В.Колесников не мог себе позволить перед журналистами выйти за принятые рамки дозволенности в части критики своих коллег. Он просто поставил ряд вопросов, ответы на которые напрашивались:
1. Как и раньше, с образованием ФСНК России продолжают выявлять в основном рядовых участников наркотрафика.
2. Таможня задерживает партии наркотиков, а каналы не выявляются. При этом в 2 раза возросло количество изымаемого на территории страны героина.
3. В стране отсутствует действенная антинаркотическая система, а федеральная антинаркотическая программа не выполняется в полном объеме. (Но кто, как не ФСНК теперь отвечает за систему и за программу?)
Хотелось бы обратить внимание на еще один тезис доклада В.Колесникова: о необходимости доступности оказания медицинской помощи наркозависимым. Но как оказывать эту помощь, на какие средства, если на ближайшую пятилетку, в том числе и необходимые для развития государственной системы наркологии средства уже истрачены - на новое правоохранительное ведомство.
Специальное внимание на парламентских слушаниях было уделено проблеме распространения наркотиков в системе ГУИН. По данным проведенных исследований, до 25% содержащихся в колониях строгого режима наркоманов, первичной наркотизации были подвергнуты именно при отбывании наказания. В представленном на парламентских слушаниях докладе НИИ УИН Минюста России указано, что "в местах лишения свободы сложилась и функционирует устойчивая система незаконного оборота наркотиков".
Итак, пока общий итог работы нового ведомства не удовлетворяет не только общество, но и руководство парламента страны. Будет ли это ведомство заниматься реальной работой или все-таки будет принято решение о его переформировании в связи с переходом на другую работу генерала Черкесова - покажет следующий, уже 2005 год. Во всяком случае, хотелось бы пожелать ФСНК, хотя бы на этапе своего становления, уделять больше внимания решению практических, профессиональных вопросов, чем добиваться очередных льгот и расширения контрольных, а не исполнительных функций. Ведь даже по Указу Президента России - ФСНК - прежде всего орган исполнительной власти. А значит, не контролировать надо пытаться, а исполнять свои функции в рамках отведенного направления правоохранительной деятельности.