Россия и ВТО: О субсидировании экономики и суверенной банковской системе

Большая часть дискуссий вокруг проблемы вступления России ВТО вращается вокруг пошлин (прежде всего, импортных, но также экспортных) и возможных социально-экономических последствий их изменения (или отмены) после подписания протокола о присоединении.

В меньшей степени внимание концентрируется на вопросах субсидирования российской экономики. Проблема субсидирования обсуждается в основном применительно к одной российской отрасли - сельскому хозяйству, причем лишь в форме бюджетных субсидий. Предлагаю посмотреть на данную проблему в более широком контексте. Надеюсь, что такой подход позволит более трезво оценить последствия возможного вступления России в ВТО. И понять, что кроме снижения пошлин и недостаточного уровня государственной бюджетной поддержки аграрного сектора экономики членство в ВТО несет другие угрозы России. Эти не лежащие на поверхности угрозы сегодня почти не обсуждаются.

1. Правила ВТО: на бумаге и в жизни.

Казалось бы, правила ВТО в части, касающейся государственного субсидирования экономики, предельно просты и логичны. Такое субсидирование запрещается, поскольку дает неоправданные преимущества получателю государственных средств и нарушает «справедливые» правила игры на мировом рынке. Конечно, такое субсидирование полностью искоренить не удается. Страны-члены ВТО находят разные лазейки и способы для того, чтобы поддержать своего товаропроизводителя: защитить его на внутреннем рынке и продвинуть на внешние рынки. Среди таких лазеек и способов может быть прямое бюджетное субсидирование отдельных компаний, т.е. финансирование на невозвратной основе. Однако чаще прибегают к использованию косвенных методов, среди них:

- частичное или полное освобождение от налогов;

- отсрочка в выплате налогов (налоговые кредиты);

- предоставление энергоносителей, сырья, других ресурсов и товаров по заниженным ценам и тарифам;

- закупка государством товаров и услуг частных компаний по завышенным ценам;

- бесплатная передача результатов исследований и разработок из государственных лабораторий (часто военных);

- предоставление на льготных условиях в аренду или концессии земельных участков и месторождений, находящихся в государственном секторе;

- предоставление государственных гарантий и льготных кредитов.

Страны-члены ВТО пристально следят за своими конкурентами и периодически устраивают скандалы, направляют жалобы в судебные инстанции ВТО, требуя отмены государственного субсидирования. Страницы газет и журналов, сайты интернета пестрят сообщениями о подобного рода разборках. Классический пример - перманентная распря между американским «Боингом» и европейским «Аэробусом». Не успели стихнуть страсти после вердикта судебных инстанций о том, что «Аэробус» получил незаконно от Евросоюза субсидий на 18 млрд. долл., как европейцы нанесли ответный удар. Они направили встречный иск в ВТО, в котором отмечалось, что из-за незаконного субсидирования американской авиастроительной компании, «Аэробус» в период 2002-2006 гг. понес убытки на сумму 45 млрд. долл. И вот ВТО в марте 2012 года выносит новое решение: признать незаконным субсидирование правительством США (конкретно министерством обороны и агентством НАСА) компании «Боинг» на сумму 10 млрд. долл. Кроме того, ВТО обратила внимание на несправедливую поддержку «Боинга» властями штатов Вашингтон, Канзас, Иллинойс.

Еще две излюбленные темы, связанные с государственной поддержкой товаропроизводителей, которые постоянно озвучиваются в мировых СМИ: масштабное прямое и скрытое субсидирование промышленного экспорта Китаем; государственная помощь сельскому хозяйству в США и Европейском союзе.

Статистика уровней государственной поддержки экономик отдельных стран весьма условная, неточная. Обвиняющие стороны дают более высокие цифры субсидирования, а те страны, которые выступают в качестве обвиняемых, стремятся их занижать.

С учетом нашего дальнейшего разговора следует обратить внимание на стабильность объемов государственной помощи компаниям реального сектора экономики в развитых странах. Скажем, статистические данные Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) показывают, что во время кризиса 2007-2009 гг. государственные субсидии сельскому хозяйству в абсолютном выражении мало изменились по сравнению со средними значениями предыдущего десятилетия. В США они со 100 млрд. долл. в 2007 г. возросли до 120 млрд. долл. в 2009 г., в Японии - с 55 млрд. до 57 млрд. долл., а в странах Европейского союза (27 государств) несколько понизились - с 160 млрд. до 140 млрд. долл.[1] (OECD.Stat, http://stats.oecd.org.). Иначе говоря, объемы регулярной помощи отраслям реального сектора мало чувствительны к колебаниям экономической конъюнктуры.

2. Россия: «один в поле не воин».

Ни для кого не секрет, что в группе экономически развитых стран уровень государственной поддержки товаропроизводителей выше, чем в странах периферии мирового капитализма. Россия в этом отношении не представляет исключения: она выглядит как типичный представитель этой периферии (несмотря на то, что входит в «Большую восьмерку»).

Взять хотя бы сельское хозяйство. Начиная переговоры о присоединении к ВТО, Россия определила уровень поддержки сельского хозяйства в 89 млрд. долл. (именно таким был среднегодовой уровень господдержки в 1989-1991 гг.). Затем, в течение длительных переговоров о присоединении к ВТО наша делегация последовательно «сдавала» первоначальные позиции: сумма была понижена до 36 млрд. долл., позднее - до 16 млрд. долл. На момент вступления России в ВТО она определена в 9 млрд. долл., а к 2017 г. должна быть опущена до 4,4 млрд. долл.

В 2011 г., по официальным данным, у нас на поддержку сельского хозяйства из бюджета было выделено 125 млрд. руб. В валютном эквиваленте получается около 4 млрд. долл. Для сравнения: в Европейском союзе объем государственной поддержки сельского хозяйства составил 60 млрд. долл., т.е. был в 15 раз больше (речь идет лишь о прямых расходах из бюджета в виде выплат товаропроизводителям). Один из показателей, позволяющих сравнивать уровень поддержки сельского хозяйства в разных странах, - доля государственной помощи в стоимости продукции. В США в середине прошлого десятилетия она была равна 18%, в Канаде - 21%, в Европейском союзе - 32%, в Японии - 58%, в Южной Корее - 62%, а в Норвегии имела рекордно высокое значение - 70%. В РФ этот показатель был равен лишь 16% (Н.Н. Семенова. Направления государственной поддержки аграрного сектора экономики в зарубежных странах // Аграрный вестник Урала. №1(67), 2010). На 1 гектар пашни в России выделяется в 40 раз меньше средств, чем в Евросоюзе и в 15-17 раз меньше, чем в США.

Противники вступления России в ВТО совершенно справедливо отмечают, что при таком уровне государственной поддержки наше сельское хозяйство обречено. Далеко за примерами ходить не надо. Восточноевропейские страны не смогли при вступлении в ВТО обеспечить минимальный уровень дотаций своему сельскому хозяйству, в результате внутреннее производство продукции растениеводства и животноводства сильно сократилось, импорт продовольствия вырос, цены на него, как и следовало ожидать, не упали, а выросли.

Такая же картина наблюдается и по другим отраслям российской экономики. Я уже писал о том, что в десятках стран мира существуют специализированные государственные и полугосударственные агентства, которые помогают продвигать национальных товаропроизводителей на мировых рынках. Агентства предоставляют льготные экспортные кредиты, гарантии, страхование политических и иных рисков по внешнеторговым контрактам. В России такая поддержка в лучшем случае измеряется несколькими сотнями миллионов долларов в год. В США на эти цели по линии только Экспортно-импортного банка из бюджета ежегодно выделяется 10-15 млрд. долл.

В 2009 г. государственная поддержка по линии страхования экспорта в отдельных странах мира составила (млрд. долл.): Китай - 60; Франция - 30; США - 17; Индия - 15; Германия - 13; Италия - 10; Бразилия - 10; Япония - 5; Канада - 5; Великобритания - 3. России нет не только в первой, но даже второй десятке стран по данному показателю.

Сегодня все специалисты знают, что без поддержки со стороны государства национальный товаропроизводитель обречен на проигрыш не только на чужих рынках, но даже на своем собственном. В рамках ВТО действует неписаное правило: «один в поле не воин». В России государство своих «воинов» бросило на произвол судьбы. Вернее - на растерзание транснациональным корпорациям (ТНК).

3. Государственная поддержка экономики: верхняя и нижняя части айсберга.

Выше мы говорили о тех формах государственной поддержки бизнеса, которые хотя и не вписываются в правила ВТО, но, тем не менее, обсуждаются. А бюрократы из ВТО делают вид, что с ними борются. Это, если так можно выразиться, «верхняя часть айсберга». Но есть еще «нижняя часть айсберга». Речь идет о государственной помощи, которая предоставляется бизнесу в «острых» ситуациях - в периоды финансовых, банковских, экономических кризисов.

Особенности такой чрезвычайной помощи заключаются в следующем.

Во-первых, ВТО делает вид, что это не субсидирование экономики, а что-то иное, связанное с «тушением пожаров». Но в документах ВТО ничего не говорится об исключениях из правил данной организации.

Во-вторых, львиная доля этой помощи предоставляется не компаниям реального сектора экономики, а финансовым организациям, прежде всего банкам. Хотя на финансовый сектор экономики распространяются те же правила, что и на отрасли реального сектора экономики, но почему-то ВТО делает вид, что никто ничего не нарушает.

Во время финансовых кризисов наступают тяжелые времена для банков. И государство бросается их спасать. Не жалея денег. Размеры государственной помощи банкам могут в десятки раз превышать обычные государственные субсидии компаниям реального сектора экономики. Но эти громадные государственные «вливания» в финансовый сектор экономики в рамках ВТО не обсуждаются и под сомнение не берутся.

Резкий всплеск государственной помощи частному капиталу можно проследить по консолидированной статистике стран, входящих в Европейский союз (27 стран). Как видно из табл. 1, в 2008 г. антикризисная помощь в указанной группе стран превышала обычную помощь в 3,3 раза, а в 2009 г. - уже в 4,8 раза. Из других источников известно, что практически 90-95% всей антикризисной помощи направлялось в финансовый сектор экономики ЕС.

Табл. 1. Обычная помощь и антикризисные субсидии государства частному сектору экономики в странах Европейского союза

(млрд. евро)

	1995	2000	2005	2007	2008	2009
Обычная помощь	83,2	68,0	67,1	65,4	71,8	73,2
Антикризисные субсидии	0	0	0	1,6	237,5	354,2
Государственная помощь, всего	83,2	68,0	67,1	67,0	309,3	427,4
Доля антикризисных субсидий во всей государственной помощи, %	0	0	0	2,4	76,8	82,9

Источник: В.А. Перепелкин. Сокращение масштабов субсидирования экономики как причина ускоренного роста сектора услуг // Вопросы экономики и права, 2011, №4

Чтобы показать масштабы «нижней части айсберга», воспользуюсь статистическими данными и экспертными оценками, относящимся к последнему финансовому кризису, хронологические рамки которого определяются периодом 2007-2009 гг.[2]

Табл. 2. Объемы государственной поддержки финансового сектора экономики в отдельных странах и группах стран в период кризиса 2007-2009 гг.

	Общая сумма за период 2007-2009 гг., % ВВП
Ирландия	263,0
Швеция	70,0
Англия	47,5
Нидерланды	39,8
Австрия	35,5
США	31,3
Бельгия	30,9
Испания	22,8
Германия	21,7
Франция	19,0
Южная Корея	14,3
Норвегия	13,8
Япония	12,9
Швейцария	12,1
Канада	11,7
Греция	11,6
Саудовская Аравия	8,2
Россия	7,1
Индия	5,6
Италия	3,8
Польша	3,6
Португалия	2,4
Бразилия	1,5
Венгрия	1,1
Аргентина	0,9
Австралия	0,7
Китай	0,5
Турция	0,2
Индонезия	0,1

Как видно из табл. 2, относительные уровни государственной поддержки финансового сектора в разных странах мира сильно варьировали и могли отличаться на порядок (или даже несколько порядков). На фоне других стран уровень государственной поддержки финансового сектора в России во время кризиса выглядел весьма скромно. Он был в четыре с лишним раза ниже, чем в США и в десять раз ниже, чем в Швеции.

В абсолютном выражении наибольшая поддержка финансовому сектору была оказана в США. Из федерального бюджета в период 2007-2009 гг. на спасение финансового сектора по так называемому «плану Полсона» было направлено около 700 млрд. долл. Плюс к этому банковский сектор экономики США, по официальным данным Федеральной резервной системы, получил около 2 триллионов долларов. Плюс к этому программа выкупа Федеральным резервом ипотечных облигаций, выпущенных и гарантированных полугосударственными агентствами Fannie Mae и Freddie Mac. ФРС заявила, что все эти виды поддержки осуществлялись на возвратной основе и в 2010 году все деньги вернулись в Федеральный резерв. Однако, это все официальные данные. О неофициальной деятельности ФРС в годы кризиса мы скажем ниже.

В Европейском союзе также происходила щедрая раздача казенных средств. Европейская комиссия в период с октября 2008 г. по октябрь 2010 г. определили лимит государственной поддержки финансового сектора в размере 4,59 трлн. евро (5,9 трлн. долл.). Помощь банкам предусматривалась в виде государственных гарантий, выделения наличных средств, выкупа активов. Фактически выделенные суммы помощи были намного меньше лимитов: в 2008 г. банкам было предоставлено 1100 млрд. евро, в 2009 г. - 957 млрд. евро. Итого за два года более двух триллионов евро, или свыше 2,6 трлн. долл. Грубо говоря, абсолютная сумма помощи в ЕС примерно такая же, как и помощь финансовому сектору США.

В Европе самый большой объем государственной поддержки получил банковский сектор Англии - 850 млрд. евро в период с октября 2008 г. по октябрь 2009 г.

По относительному уровню государственной поддержки финансового сектора уникальной страной явилась Ирландия. По мнению даже самых откровенных апологетов западной модели экономики, совершили безрассудный поступок и подписались в качестве гаранта по всем обязательствам своих банков. Многие из ирландских банков во время кризиса оказались банкротами, поэтому власти Ирландии, спасая банки, фактически сделали банкротом само государство. Ирландия стала эталоном государства, в котором поддержка властями банков является высшим приоритетом правительственной политики, а интересы общества в расчет не принимаются.

Справедливости ради следует сказать, что целый ряд стран отставал от России по уровню государственной поддержки финансового сектора. Но дело в том, что Россия спасала свой финансовый сектор почти исключительно за счет валютных средств, накопленных в «кубышке» под названием Стабилизационный фонд (позднее реорганизованный в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния). В этой «кубышке» накануне кризиса у России было более 500 млрд. долл. валютных накоплений. У многих стран таких «кубышек» не было.

Правда, валютная «кубышка» Китая накануне кризиса была значительно больше, чем у России (почти в 3 раза), однако Китай потратил на поддержку своего финансового сектора весьма скромные средства - всего лишь 0,5% ВВП. Но это объясняется не особой «прижимостью» китайских властей, а таким устройством экономической и денежно-кредитной системы страны, которое обеспечило Китаю эффективную защиту от ударов мирового финансового кризиса.

Государственная поддержка финансового сектора во время кризиса осуществлялась из разных источников: из государственного бюджета, внебюджетных фондов (валютные накопления от экспорта, аккумулируемые в так называемых «суверенных фондах» - типа нашего Стабилизационного фонда), специальных фондов страхования банковских депозитов, центральных банков. Последний источник в ряде стран можно лишь условно отнести к государственной поддержке в силу особого статуса центральных банков. В первую очередь мы имеем в виду центральный банк США, который называется «Федеральная резервная система США» и де-юре является частной корпорацией.

Основными получателями государственной поддержки в финансовом секторе были частные коммерческие банки (депозитно-кредитные организации), хотя в разгар кризиса власти стали бросать «спасательные круги» и другим частным финансовым институтам. Например, инвестиционным банкам (которые специализируются не на депозитно-кредитных операциях, а на инвестициях, занимаются преимущественно спекулятивными операциями), страховые компании и др.

4. Основные формы государственной поддержки финансового сектора (2007-2009 гг.)

Основные формы государственной поддержки финансового сектора: 1) капитализация банков («вливания» государственных средств в уставные капиталы); 2) выкуп государством «плохих» («токсичных») активов у банков и предоставление финансовых средств на возвратной основе (кредиты и ссуды); 3) выдача гарантий по обязательствам банков и других финансовых институтов; 4) предоставление средств центральными банками в виде «чрезвычайных» кредитов, а также через механизм традиционного рефинансирования банков (операции по «обеспечению ликвидностью» банковского сектора).

Табл. 3. Объемы государственной поддержки финансового сектора в форме пополнения уставных капиталов банков в период кризиса 2007-2009 гг.

	Общая сумма за период 2007-2009 гг., % ВВП
Ирландия	5,3
Австрия	5,3
Бельгия	4,7
США	4,0
Англия	3,9
Германия	3,8
Нидерланды	3,4
Южная Корея	2,5
Япония	2,4
Португалия	2,4
Швеция	2,1
Греция	2,1
Норвегия	2,0
Италия	1,3
Франция	1,2
Швейцария	1,1
Венгрия	1,1
Саудовская Аравия	0,6
Китай	0,5
Польша	0,4
Россия	0,1

В табл. 3 представлены данные об участии государства в пополнении уставных капиталов банков во время кризиса. Наиболее высокий уровень данного вида государственной поддержки наблюдался в группе экономически развитых стран - Ирландии, Австрии, Бельгии, США, Англии, Германии, Нидерландах.

В абсолютных масштабах наибольшее участие государства в уставных капиталах банков наблюдалось в США. Фактически в главной стране капитализма произошла частичная национализация банковской системы. В Америке популярным в этой связи стал термин «банковский социализм». Этот термин отразил экономическую модель, в рамках которой попеременно происходит приватизация прибыли и национализация убытков. Правда, это была не стратегическая, а тактическая национализация, направленная на спасение банков в чрезвычайных условиях. После 2009 г. государство потихоньку стало выходить из капиталов крупнейших банков, денационализация американского банковского сектора к настоящему времени почти полностью завершилась. В Великобритании правительство вынуждено было национализировать в феврале 2008 г. банк Nothern Rock, который понес миллиардные убытки на ипотечном рынке. Позднее правительству пришлось приобрести 70% акций известного во всем мире Royal Bank of Scotland (RBS) и 43% акций не менее известного банка Lloyds TSB. После окончания острой фазы кризиса правительство постепенно начало выходить из капиталов банков.

Что касается Китая, то там участие государства в повышении капитализации банковских учреждений в 2007-2009 гг. не было какой-то чрезвычайной акцией. И до кризиса, и после кризиса правительство Китая последовательно, в плановом порядке укрепляет свою банковскую систему с помощью «вливания» средств в уставные капиталы существующих банков или создавая новые банки. Доля частного капитала в китайских банках существенно ограничивается государством.

В России участие государства в повышении капитализации банков было крайне незначительным.

Табл. 4. Объемы государственной поддержки финансового сектора в форме покупки активов и предоставления кредитов (кроме кредитов центральных банков) в период кризиса 2007-2009 гг.

	Общая сумма за период 2007-2009 гг., % ВВП
Англия	13,8
Норвегия	13,8
Канада	8,8
Япония	6,7
США	6,0
Швеция	5,3
Испания	4,6
Греция	3,3
Нидерланды	2,8
Франция	1,3
Южная Корея	1,2
Аргентина	0,9
Австралия	0,7
Саудовская Аравия	0,6
Россия	0,4

В табл. 4 представлены данные об уровнях государственной поддержки в форме выкупа у банков «плохих» («токсичных») активов, а также предоставления государственных кредитов. Выкуп «плохих» банковских активов (например, требований по безнадежным кредитам) - откровенное покрытие убытков частных банков за счет налогоплательщиков. «Плохие» активы после подобной сделки выкупа переводятся на балансы специально созданных властями «банков-помоек». Через некоторое время такие «банки-помойки» списывают полученные активы в убытки и тихо умирают (или продолжают существовать, постоянно высасывая деньги из государственных бюджетов). Таковы правила игры на «рынке банковских услуг» Англии, США, Норвегии, Канады, Японии, Швеции и других государств, входящих в зону «золотого миллиарда». Бедные страны позволить себе такую роскошь бюджетной поддержки банков не могут. Россия по уровню применения данного инструмента поддержки банковских организаций занимает достаточно скромное место.

Табл. 5. Объемы государственной поддержки финансового сектора в форме выдачи государственных гарантий по обязательствам банков в период кризиса 2007-2009 гг.

	Общая сумма за период 2007-2009 гг., % ВВП
Ирландия	257,0
Швеция	47,3
Нидерланды	33,7
США	31,3
Австрия	30,0
Испания	18,3
Германия	17,6
Франция	16,4
Португалия	12,0
Канада	11,7
Южная Корея	10,6
Греция	6,2
Польша	3,2
Венгрия	1,1
Россия	0,5
Индонезия	0,1

В табл. 5 представлены сведения об относительных уровнях государственной поддержки финансового сектора в виде гарантий по обязательствам банков. И в обычные, «спокойные» периоды государство в определенных масштабах выдает такие гарантии (в частности, в рамках системы страхования банковских депозитов). Но в кризисные периоды государство начинает щедро раздавать гарантии для того, чтобы предупреждать «набеги» клиентов на банки.

Особой «щедростью» в этом плане, как мы уже отметили выше, отличилось правительство Ирландии. Очевидно, что государственные гарантии Ирландии выдавались без расчетов реальных возможностей правительства, поскольку их совокупный объем был равен чуть ли не десяти государственным бюджетам. Россия на фоне экономически развитых стран по уровню использования данного вида государственной поддержки выглядела крайне скромно.

Валентин Юрьевич Катасонов, профессор, доктор экономических наук, председатель Русского экономического общества им. С.Ф.Шарапова

(Окончание следует)

---

[1] В данном случае берется показатель общей поддержки TSE (Total Support Estimate). TSE включает три основных компонента: 1) прямые расходы на поддержку сельского хозяйства (выплаты из бюджета производителям сельхозпродукции); 2) расходы на поддержку цен на сельхозпродукцию; 3) расходы на общий сервис (расходы на НИОКР, содержание учебных заведений, маркетинг, реклама и т.п.), а также расходы на поддержку потребителей сельхозпродукции (например, льготные талоны на питание и т.п.).

[2] Основные источники: Международный валютный фонд (МВФ), Европейский центральный банк (ЕЦБ), Статистическая служба Европейского союза (Еврост), Агентство финансовой статистики StatBanker.