Правовой комментарий к материалам слушаний на тему: «Государственная система сопровождения семьи в России», проходивших в Общественной палате РФ 27 апреля 2010 года
На указанных слушаниях было предложено принять ряд федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, управленческих решений, которые служили - бы правовой основой модернизации социальной сферы России, направленной на укрепление семьи.
С этой целью предлагается создать некий орган, который должен иметь статус местного «миниправительства в отношении детства». Решения этого органа обязательны к исполнению для всех организаций, независимо от их подчинённости. Сами же эти органы, являясь надведомственными, никому не подчиняются и обладают широкими властными полномочиями и контрольными функциями. Такими органами должны стать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП).
Среди полномочий Комиссии, согласно прилагаемому проекту поправок в целый ряд федеральных законов, является принятие акта о признании ребенка нуждающимся в помощи государства. При этом в соответствии с данным законопроектом к детям, нуждающимся в помощи государства, относятся дети, родители (законные представители) которых «не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и содержанию, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними», а также дети, чьи родители своими действиями или бездействиями «препятствуют их нормальному воспитанию и развитию». Неопределенность понятий воспитания, содержания детей, нормального развития, отрицательного влияния на ребенка, жестокого обращения с ним позволяет признать практически любого ребенка нуждающимся в помощи государства. При этом очевидно, что невыполнение обязанностей по содержанию и воспитанию, жестокое обращение с детьми предполагает применение мер к родителям вплоть до изъятия детей по причине бедности и за применение домашних наказаний, а также иных способов воспитательного воздействия на детей.
Согласно рекомендациям слушаний и материалам к ним, такие положения, как порядок признания ребенка нуждающимся в помощи государства, организация раннего выявления случаев детского и семейного неблагополучия, включая основания и порядок выхода в семью, составления акта обследования условий жизни ребенка, осуществления мер по защите прав и интересов ребенка, в том числе проведение профилактической работы с ребенком в семье в форме социального патроната или его устройство в специальные учреждения, порядок и особенности формирования единых региональных и муниципальных банков данных детей и семей, нуждающихся в помощи государства и т.д. будут устанавливаться Правительством РФ. Это значит, что указанные вопросы не будут рассматриваться на законодательном уровне, а будут определены в подзаконных нормативных правовых актах. Это лишает общество возможности их обсуждения через своих представителей в парламенте, а также непосредственного влияния на принятие решений путём выражения своего мнения иными, не запрещенными законом способами, по наиболее острым вопросам общественной жизни страны.
Кроме того, учитывая, что предлагаемая к созданию система надведомственных органов имеет четырёхуровневую структуру (общественные, муниципальные, региональные и правительственная комиссии), получается, что указанные органы сами будут устанавливать правовые критерии и порядок осуществления своей деятельности.
На законодательном же уровне предлагается установить основные принципы осуществления деятельности по защите прав и интересов детей, нуждающихся в помощи государства. К ним, в частности, относятся: признание приоритета интересов ребенка при рассмотрении любых вопросов, связанных с защитой его прав и интересов, защита ребенка от жестокого обращения, насилия и эксплуатации, признание индивидуальности ребенка и его потребностей, обеспечение участия родителей (иных законных представителей) в воспитании ребенка во всех случаях, когда это не противоречит его интересам.
Это международные принципы, на которых во всём мире построена система ювенальной юстиции.
Суть предлагаемых изменений заключается в том, что для каждого из выявленных случаев детского неблагополучия Комиссией утверждается индивидуальный план по защите прав ребенка, заключающийся в проведении профилактической работы в семье в форме социального патроната или устройство ребенка в специальные учреждения - в зависимости от решения Комиссии.
В законопроекте и во всех материалах к нему подчёркивается, что социальный патронат осуществляется с безусловного согласия родителей и на основании заключаемого на добровольной основе договора между родителями (иными законными представителями) и уполномоченной организацией по опеке и попечительству. Однако в том же законопроекте определено, что отказ от предлагаемых мер, а также их безрезультатность, влечёт лишение родительских прав. Понятно, что каждый родитель подпишет любой договор под любыми условиями, лишь бы не потерять своего ребенка. Например, одним из таких условий в законопроекте предлагается временное помещение детей с согласия родителей в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Такое положение не отвечает требованиям статьи 421 Гражданского кодекса РФ о свободе договора, а сама деятельность является ни чем иным, как вмешательством в дела семьи, нарушением прав родителей по воспитанию своих детей, установленному в статье 38 Конституции РФ и статьях 1, 63 Семейного кодекса РФ.
Решение о возможности или невозможности проживания детей в семье будет принимать тот же самый никому не подотчётный надведомственный орган.
В отношении родителей предлагается предусмотреть на законодательном уровне меры ответственности за уклонение от воспитания детей: общественные работы, алименты (если ребенок находится в госучреждении или на воспитании в другой семье).
Ключевым моментом предлагаемой модернизации социальной сферы является делегирование функций органов опеки и попечительства уполномоченным организациям - патронатным учреждениям и НКО. Эти организации приобретают право выхода в семью и составления акта обследования условий жизни ребенка, внесения предложений по принятию конкретных мер по защите прав и интересов детей, осуществления заместительного патронатного воспитания детей и т.д.. Примечательно, что те же самые организации приобретают эксклюзивное право устраивать отобранных ими детей на усыновление в приёмные семьи, то есть прослеживается возможность работать под заказ. Общественный статус организаций лишает их какой-либо должностной ответственности за производимые действия. Надведомственная Комиссия также является коллегиальным общественным органом, члены которого не несут персональной ответственности за принимаемые коллективные решения.
Предлагаемая система представляет собой ни что иное, как западный образец ювенальной юстиции, когда всевластные и никому не подотчётные ювенальные органы способны отобрать ребенка практически у каждой семьи по любому, самому абсурдному поводу. Общественная палата РФ именует это созданием системы защиты детства и семьи в России.
Справедливости ради следует отметить, что в рекомендациях указанных слушаний содержится ряд предложений по оказанию помощи семьям (реализация программ для бедных: «продукты по карточкам», «школьное питание», «школьное молоко» и др.). Однако в них не определен основной вопрос - из каких источников данная помощь могла бы предоставляться нуждающимся семьям. Не ясны и возможные объёмы её предоставления.
Кроме того, действующее законодательство не предусматривает правовой возможности выделения финансовых средств на оказание адресной социальной помощи семьям. Не предлагается такого правового механизма и в материалах слушаний, соответствующие законопроекты не представлены. Такое положение ставит под сомнение возможность реализации указанных предложений на практике.
Ольга Владимировна Леткова, главный консультант Правового управления Аппарата Совета Федерации
