Международный опыт вручения Центробанкам прав контроля над всеми финансовыми рынками оказался неудачным. Россия остаётся единственным крупным государством, сохраняющим эту систему
Скоро будет уже шесть лет, как Россия живёт с финансовым мегарегулятором. Родился он 1 сентября 2013 года после упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). Еще ранее, в 2011 году, была упразднена Федеральная служба страхового надзора (действовала под эгидой Минфина) с передачей её функций в ФСФР.
Монопольным регулятором финансовой сферы, или мегарегулятором, был определён Банк России. Это произошло аккурат тогда, когда руководителем Центробанка стала Эльвира Набиуллина.
Именно тогда, в 2013 году, в финансовой жизни России появилось множество достаточно радикальных новаций: Центробанк отказался от поддержания валютного курса рубля и перешёл к так называемому таргетированию инфляции, начал активную «прополку» банковских «грядок» (отзыв лицензий у кредитных организаций), была инициирована разработка положения и списка так называемых системообразующих банков (первый список появился в 2015 году). Но превращение Центробанка в финансовый мегарегулятор было самой главной новацией.
Как можно догадаться из самого названия, мегарегулятор - единый центр, институт, сосредотачивающий в своих руках все функции и все направления регулирования финансового сектора экономики. Это и надзор за деятельностью участников финансового рынка, и мониторинг общего состояния финансового рынка и финансового сектора, и конкретные решения и действия в отношении участников рынка (регулирование в узком смысле).
Мегарегулятор охватывает все сегменты финансового рынка: банковский, страховой, микрокредитование, пенсионные фонды, инвестиционные фонды и так далее.
Появление финансовых мегарегуляторов в мире
Появление финансовых мегарегуляторов связывают со всеобщей либерализацией и глобализацией, начавшейся с конца 1970-х - начала 1980-х годов. Стали размываться границы между отдельными видами рынков в рамках национальных границ и границы между национальными финансовыми рынками.
Узкий подход к регулированию деятельности финансовых институтов становился затруднительным в силу того, что сами финансовые институты становились всё более универсальными, работающими сразу на нескольких финансовых рынках (так называемые конгломераты). В 1980-е годы родилась идея о необходимости консолидации функций и институтов финансового регулирования. Тогда и появился термин «мегарегулятор».
Первые мегарегуляторы возникли во второй половине 1980-х гг. в Сингапуре и в Северной Европе (Финляндия, Дания, Норвегия). В международных исследованиях годом рождения института мегарегулятора считается 1998 год, когда в Великобритании было создано Агентство надзора за финансовыми услугами (Financial Services Authority). Долгое время его представляли как модель для других стран. К концу нулевых годов число мегарегуляторов в мире достигло трёх десятков.
Основными преимуществами интегрированного подхода к финансовому регулированию обычно называют следующие: экономия на масштабах, универсализация и унификация надзора, полнота охвата поднадзорных секторов финансового рынка.
Другой стороной медали являются такие возможные негативные эффекты, как чрезмерная централизация, исчезновение дифференцированного подхода в регулировании, игнорирование сигналов рынка, бюрократизация и злоупотребление полномочиями. В литературе, не относящейся к официальным изданиям, авторы, не стесняясь, называют финансовых мегарегуляторов «слонами в посудной лавке» и «финансовыми монстрами».
Угрозы, порождаемые созданием финансового мегарегулятора в РФ
Я прекрасно помню, как стремительно готовилось решение по созданию финансового мегарегулятора на базе Банка России. Роль Набиуллиной здесь минимальная - можно сказать, что она уже пришла в готовый мегарегулятор. Первым идею озвучил в 2012 году тогдашний первый заместитель председателя правительства Игорь Шувалов. Началась активная подготовка к созданию мегарегулятора, никакие сомнения и возражения в расчёт не принимались. Летом следующего года Государственная дума проштамповала Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков».
Произошла беспрецедентная консолидация рычагов управления российской экономикой в одних руках. Причём таких руках, которые о себе заявляли и продолжают заявлять: «Мы независимы от государства». А для пущей убедительности в статье 2 Федерального закона о Центробанке прямо записано, что государство не отвечает по обязательствам Центробанка, а Центробанк не отвечает по обязательствам государства.
Я уже много раз писал о том, что формулировка о «независимости» Центробанка России лукава: этот институт действительно неподконтролен российскому государству по той причине, что он находится под полным и эффективным контролем со стороны «хозяев денег» (главных акционеров Федеральной резервной системы США). Помню, как радовались тогда российские и зарубежные либералы созданию финансового мегарегулятора в России. Один из профессоров Высшей школы экономики (оплот экономического либерализма в России) тогда заявил:
А зачем нам вообще министерства финансово-экономического блока, если у нас появился финансовый мегарегулятор?
Типичная «оговорка по Фрейду». Профессор констатировал, что создание финансового мегарегулятора - ещё один ход наших противников на шахматной доске, нацеленный на то, чтобы поставить нам шах и мат. А шах и мат в этой игре - уничтожение российской государственности и самой России.
Как финансовый мегарегулятор Центральный банк получил такие полномочия, которые позволяют ему управлять не только финансовыми рынками, но и всей российской экономикой, включая её производственный сегмент. Все крупные предприятия реального сектора экономики выходят на фондовый рынок, и через этот рынок финансовый мегарегулятор может «достать» при необходимости любую компанию. От финансового мегарегулятора сегодня не могут скрыться ни гиганты российского бизнеса типа «Газпрома» и ЛУКОЙЛА, ни миллионы юридических лиц, причисляемых к малому бизнесу. У финансового мегарегулятора вся власть, а ведомства исполнительной власти (типа Минэкономразвития) - не более чем статисты.
Финансовые мегарегуляторы на базе Центробанков - экзотика
Россия с её финансовым мегарегулятором, видимо, решила быть «впереди планеты всей». Между прочим, в странах с развитыми финансовыми рынками мегарегуляторов нет. В США, странах ЕС, Японии, Китае имеется по несколько органов финансового регулирования - банковского, страхового, фондового и других финансовых рынков. Центральные банки там сосредоточены на вопросах денежно-кредитной политики.
Так что далеко не все страны повелись на то, чтобы создавать у себя финансовые мегарегуляторы. В 2009 году в мире насчитывалось 30 этих монстров, годом позже их осталось всего 23. На данный момент около шести десятков стран выбрали такую форму контроля рынка. Это лишь 40% от общего числа юрисдикций, в которых имеются ведомства, занимающиеся регулированием финансовых рынков. Да и то некоторые «мегарегуляторы» по факту таковыми не являются: некоторые функции и сферы регулирования выведены или постепенно выводятся из их компетенции.
Так, в апреле 2013 года финансовый мегарегулятор Великобритании Financial Services Authority (FSA) был переименован в Financial Conduct Authority (FCA) с частичным сокращением функций. Модель полного финансового мегарегулятора в Великобритании, которая подавалась как образец для других стран, себя не оправдала.
Примечательно, что далеко не во всех странах в качестве финансового мегарегулятора выступает Центробанк. Чаще для этого создаются специальные организации (агентства), действующие независимо от Центральных банков. По состоянию на 2013 год такая модель интегрированного финансового регулирования на основе специального агентства действовала в следующих странах: Австралия, Австрия, Бельгия, Венгрия, Германия, Гернси, Гибралтар, Дания, Исландия, Киргизия, Коста-Рика, Латвия, Мальта, Нидерланды, Никарагуа, Норвегия, ОАЭ, Тайвань, Швейцария, Швеция, ЮАР, Южная Корея, Япония.
Гораздо меньше стран, которые решили создать мегарегулятор на базе Центробанка. По состоянию на конец 2013 года такая модель была внедрена в следующих странах: Армения, Бахрейн, Бермуды, Грузия, Ирландия, Казахстан, Каймановы Острова, Кюрасао, Литва, Макао, Малави, Мальдивы, Сингапур, Уругвай, Фиджи, Чехия, Эстония. И с 1 сентября 2013 года к этой группе примкнула Россия. Как видим, в ней нет ни одной крупной страны, за исключением России.
Вторым государством по масштабам оказался Казахстан.
О финансовом мегарегуляторе Казахстана
Давайте посмотрим на казахстанский опыт. Здесь до 2004 года регулирование финансового рынка и рынка финансовых услуг обеспечивал Нацбанк. В начале указанного года было создано Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций (короткое название - Агентство финансового надзора, АФН). Перед Агентством была поставлена задача поддержания доверия к финансовой системе, обеспечения стабильности финансового рынка и финансовых организаций, защита интересов потребителей финансовых услуг и поддержание конкуренции на финансовом рынке. АФН были переданы основные контрольно-надзорные функции Центробанка для того, чтобы последний мог сосредоточиться на денежно-кредитной политике. Агентство просуществовало семь лет. 12 апреля 2011 года указом президента Нурсултана Назарбаева АФН было упразднено, его функции и полномочия возвращены Центробанку.
И вот по прошествии ещё восьми лет власти Казахстана решили вернуться на исходные позиции - воссоздать АФН.
14 мая 2019 года заместитель председателя Нацбанка Олег Смоляков сообщил, что Национальный банк Казахстана разработал проект закона о создании независимого органа по регулированию финансового сектора. Первое направление деятельности возрождённого АФН заключается в создании независимой государственной структуры - Агентства по регулированию и развитию финансовых рынков, подотчётного президенту страны. Агентство будет финансироваться за счёт республиканского бюджета. Функции регулирования и надзора за финансовыми рынками в целом будут закреплены за агентством, за Нацбанком сохранятся функции регулирования и надзора банковского сектора плюс некоторых небанковских организаций (платёжных организаций, небанковских обменных пунктов и инкассаторских компаний).
Итак, Казахстан пришёл к очевидному выводу, что сосредоточение всех функций надзора и регулирования финансового сектора в руках одного ведомства, тем более такого, как Центробанк, мягко выражаясь, является не самым оптимальным вариантом решения проблем. Власти Казахстана не стали публично обнародовать все причины отказа от модели финансового мегарегулятора на основе Центробанка. А есть причина очень веская, политическая. Центробанк как финансовый мегарегулятор становится угрозой для национального государства: уж слишком большое влияние он начинает оказывать не только на экономическую, но также на социальную и политическую жизнь страны.
Если Казахстан откажется от модели финансового мегарегулятора на основе Центробанка (а всё к тому идёт), Россия останется единственным крупным государством с такой формулой управления рынком. Хотелось бы верить, что решение Казахстана о лишении Национального банка статуса и полномочий финансового мегарегулятора заставит задуматься и Москву.
Что нужно сделать?
Неужели не видно, что Центральный банк Российской Федерации обрёл непомерно большую власть, которая угрожает российской государственности и национальному суверенитету страны? Фактически Центробанк стал «государством в государстве». Нужны срочные меры по обузданию этой непомерно большой и опасной для национального суверенитета власти Центробанка России. В этом плане необходимы следующие срочные шаги, которые надо проводить в следующей последовательности.
Шаг первый. Возвращение Центробанка РФ на те позиции, которые он занимал до 1 сентября 2013 года. Проще говоря, лишение Центробанка статуса и полномочий финансового мегарегулятора. И в качестве примера, достойного подражания, можно использовать Казахстан, который собирается совершить подобный шаг в ближайшие месяцы.
Шаг второй. Установить статус Центрального банка РФ как органа государственной власти. Конечно, и сейчас из Конституции РФ можно вывести, что ЦБ есть орган государственной власти, но формулировки не очень внятные. Желательно более чётко определить, что ЦБ является государственным органом, входящим в исполнительную ветвь власти.
Шаг третий. Развернуть ЦБ в сторону российской экономики. Сейчас он похож на институт, называемый «валютным управлением», то есть он эмитирует национальные деньги (рубли) под накопление иностранной валюты, а стало быть, работает на те страны, валюты которых накапливает в своих международных резервах. Банк России должен свои активы формировать посредством выдачи кредитов на развитие национальной экономики. Тогда его действительно можно будет назвать национальным Центробанком.
