Классическая
формула «лоббизм является легализованной формой коррупции», увы, не
отражает всей полноты картины. Лоббизм, особенно введенный в
определенные институциональные, то есть узаконенные и оформленные рамки,
является одним из ключевых инструментов управления экономическими и
инвестиционными процессами и преодоления естественных экономических
диспропорций, порождаемых рыночной экономикой в пространстве «больших
цифр». Лоббизм является дуалистичным инструментом: с одной стороны, он -
производная от рынка, с другой стороны, он до известной степени
противоречит законам рынка, поскольку с его помощью в систему
экономических факторов вводятся элементы административного
регулирования.
На деле существование лоббизма как суботрасли экономики доказывает отсутствие чисто рыночных механизмов ее регулирования в современной экономике. Лоббизм (как легализованный, так и криминальный), впрочем, как и оффшоры, и некоторые иные механизмы, создает тот «люфт» в развитии как глобальной экономики, так и экономики на страновом уровне, который делает ее достаточно гибкой и способной к адаптации.
Лоббистское пространство организовано вокруг трех базовых компонентов:
- Законодательных рамок, которые отражают не только чисто юридические установления, но и некоторые традиции, утратившие в настоящее время прикладной смысл.
- Институтов, которые на постоянной основе осуществляют относительно прозрачную лоббистскую деятельность, легальные лоббисты.
- Каналов взаимоотношений с государственной властью и государственными институтами. Понятно, что эти каналы никогда не будут только официальными. Но они должны быть если хотя бы не прозрачными, то понятными.
Вопрос в том, что в современной России присутствуют, причем в сравнительно развитой форме, два из трех компонентов. Недостаточно отработанными следует признать только вопросы законодательного регулирования лоббистской деятельности. Да и эта «лакуна» не закрыта исключительно из-за сопротивления части лоббистов, сконцентрированных в законодательной власти. Но рано или поздно сопротивление будет преодолено.
Неким «эталоном» с точки зрения развития лоббизма считаются США. На практике все гораздо сложнее. В исторической перспективе в США постоянно предпринимаются масштабные попытки сократить сферу легального лоббизма, вплоть до его законодательного запрета. В чем США действительно могут считаться интересной моделью, так это в способности к институционализации лоббизма и его встраиванию в систему отношений власти и общества, но также и эффективном использовании того инструментария, который предоставлен легализованным лоббистам.
На 2011 год в США было зарегистрировано менее 12 тысяч зарегистрированных лоббистов разного уровня, что в принципе, вероятно, сравнимо с численностью GR подразделений и профильных консалтинговых компаний в России на пике развития «офисной экономики», если посчитать их относительно всей численности населения и, тем более, масштабов экономики.
Главный вопрос: чем должны заниматься легально действующие лоббисты и чем они в действительности занимаются. И тут возникает опасная дилемма между «стратегическим» и «тактическим» лоббизмом. То есть между лоббизмом, направленным на изменение основ, базиса экономической политики, и лоббизмом, который нацелен на перераспределение тех или иных видов «ренты» в текущей экономической системе.
Художник: Юрий Аратовский
Конечно, «тактический» лоббизм (перераспределение госбюджета и долей в целевых инвестиционных программах) изначально «беременен» коррупцией. Но стратегический лоббизм означает попытку бизнес-кругов получить прямое влияние на политическую власть, минуя общественные и политические институты. Такой лоббизм существенно более опасен. Ибо базовые установления экономики и социально-экономической сферы должны отражать настроения и интересы если не всего общества, то большинства его, но никак не быть сформированы на основе предпочтений отдельных бизнес-группировок.
В России силен именно стратегический лоббизм, если под этим термином понимать попытки переконфигурировать долгосрочную экономическую политику государства под нужды конкретных групп бизнеса. В том числе используя для оправдания такого подхода политические формулы первой половины XX века («что хорошо для..., хорошо для страны» и т.п.), которые многократно доказали свою ущербность.
Сегодняшняя конкуренция различных т.н. «программ развития российской экономики», которые представляют различные «творческие коллективы», также является примером «стратегического лоббизма». Ибо эти программы в конечном счете отражают экономические интересы различных лоббистских групп, выдаваемые за общенациональные.
В российских реалиях ключевой задачей становится формирование прозрачной системы лоббизма в отношении инвестиций, поскольку система частно-государственного партнерства оказалась недостаточно эффективной. И это при том, что размеры «ренты» достаточны: только по подсчетам Счетной палаты России, выявленные в 2016 году объемы нецелевого использования бюджетных средств, составляли сумму в 1,1 триллион рублей. Это, естественно, не дает полной картины, но формирует представление об объемах «перераспределяемых» средств и потенциале прозрачного лоббизма.
Но в целом для современной России «тактический» лоббизм даже «на грани фола» с точки зрения коррупции оказывается «по факту» менее вреден, чем «стратегический». Более того, при определенных условиях «тактический лоббизм» может рассматриваться как полезный элемент экономической системы.
Способность государства организовывать и управлять системой лоббизма отражает способность экономической системы интегрировать частные экономические интересы в общегосударственный вектор развития. Что, конечно, требует от государства высокого уровня корпоративного управления, но приносит результат. Именно лоббисты и осуществляют узаконенную переконфигурацию тех экономических приоритетов, которые обозначаются на государственном уровне. Вопрос в том, насколько эта переконфигурация целесообразна и идет на пользу экономике и обществу.
С другой стороны, ключевой задачей любого регулирования лоббизма, что наиболее ярко прослеживается именно на примере США, является замыкание лоббистских процессов внутри национальной экономики.
Важнейшим - почти незамеченным в России - решением Дональда Трампа стал пожизненный запрет лоббизма для бывших сотрудников президентской администрации в интересах иностранных государств. Это решение имеет далеко не только символическое значение: в подобные лоббистские отношения с иностранными государствами были вовлечены тысячи бывших чиновников Белого Дома среднего уровня и даже многие крупные фигуры. По сути, Трамп пытается осуществить ту же самую «национализацию элиты», что и руководство России, но применительно к специфическим американским условиям.
Проблема США - не в том, что система организации лоббистских отношений и взаимоотношений между ключевыми группами интересов перестала работать в последние годы. Она как раз сохраняла до самого последнего времени операционную целостность. Но система в целом утратила вектор развития, и лоббисты некоторых отраслей экономики получили избыточно значительное влияние на политику Белого Дома, сделав основой экономического развития свои стратегические интересы.
Есть и другой аспект проблемы: чтобы решения о перераспределении ресурсов в пользу условно «неприоритетных» проектов были эффективными на деле, система легализованного и организованного лоббизма должна быть внутренне конкурентна. Предлагаемые лоббистами проекты и решения, во-первых, должны быть реальными, а не фиктивными (т.е. лоббист и его партнеры не имеют права просто воровать), во-вторых, лоббисты должны тем или иным легальным способом доказывать, что предлагаемые к реализации проекты и являются лучшими. А не стимулировать власть различными способами к «выбору единственно возможного варианта».
Львиная доля обвинений в адрес российской власти и аффилированных с ней лиц в коррупции на деле отражает недовольство монополизацией лоббистского пространства в России одной из групп лоббистов и «выдавливанием» за его пределы лоббистов, принадлежащих к другим группам. Это не во всем соответствует действительности, но воспринимается ситуация «экономической общественностью» именно так. Главное - у общества не возникает уверенности в том, что пролоббированные проекты действительно являются «стоящими», социально оправданными.
В конечном счете, лоббизм является инструментом управления конкуренцией и конкурентоспособностью экономики, причем управления со стороны власти.
Для России важно не просто продолжить упорядочивать лоббизм, переходя от формальных, юридических мер к операционным, практическим. Это придется делать в любом случае, хотя бы из антикоррупционных соображений. Необходимо выстроить вокруг системы лоббистских отношений экономические и, прежде всего, инвестиционные процессы, которые бы не «размазывали» не слишком густой поток финансовых ресурсов по экономике, а давали возможность на конкурентной основе «достроить» экономические приоритеты «вторым рядом» средних проектов. Которые развивали бы и мультиплицировали импульс стратегических проектов.
Для успешного и экономически эффективного лоббизма требуется обустроенное и относительно прозрачное экономическое пространство. Но само по себе это пространство не возникнет, как не возникло оно само ни в одной из стран, в которых лоббизм считается контролируемым и в целом полезным (США, Швейцария, Великобритания, отчасти Германия).
Для этого принципиально важным становится встраивание лоббизма и лоббистской активности ключевых «групп интересов» в общегосударственный вектор.
Лоббистский потенциал «аграриев», будучи встроенным в более широкую систему приоритетов, дал те результаты, которых эти сильные и укоренившиеся лоббисты вне «вектора» не могли добиться десятилетиями. Сейчас задача в том, чтобы сельское хозяйство не стало бы сверхмонополизировано, а деревня как социальный институт не исчезла бы, превратившись в «хрущевские» агрогорода. Но это будет требовать и изменения характера лоббистской активности и востребованности иных лоббистских группировок. Сама по себе лоббистская среда в силу инерции на такую переконфигурацию не способна.
Но кто должен сделать это в современных российских условиях? Очевидно, что сейчас - хотя бы из чувства «политической самозащиты» в преддверии не самого простого президентского выборного цикла - формирование обновленной системы лоббистских приоритетов должно быть предметом именно государственной политики. Но также этот вопрос должен быть объектом внимания и влияния со стороны гражданского общества России, которое и само по себе есть лоббистский институт.
Олигархическая экономика России со всеми ее негативными обстоятельствами во многом стала результатом лоббистских усилий различных молодежных общественно-политических структур, призывавших тогдашнее руководство страны «дать дорогу молодым». Известный шуточный лозунг «партия, дай порулить» был именно лоббистским, направленным на перераспределение ресурсов в интересах одной из социальных групп тогдашнего советского общества.
Этот социально-политический парадокс стоит осознать и оценить. Увы, но данная проблема не может быть полностью снята. Можно лишь добиться, чтобы лоббистские процессы были все же более прозрачными и происходили в рамках понятных процедур, не вызывая отторжения в обществе и раздражения в экономических кругах. А это возвращает нас к вопросу об институционализации лоббизма.
Ключевой вывод - система лоббизма должна не просто стать именно системой; еще она должна быть гибкой и конкурентной, а также социально оправданной. И этим будет принципиально отличаться от системы узаконенной коррупции, которая существует в ряде стран под видом официальных «комиссионных».
Управление лоббистскими интересами имеет смысл и дает эффективный результат только и исключительно при наличии вектора развития, который подкрепляется инвестиционными и организационными ресурсами. В противном случае развитая система лоббизма порождает противоположность упорядоченности - организационный и операционный хаос, причем первый аспект существенно опаснее второго. Лоббизм, конечно, является формой коррупции, но формой управляемой и относительно прозрачной, хотя и не всегда легальной. Прозрачной, однако, исключительно на фоне четкого государственного вектора развития. В других условиях лоббизм становится просто одним их видов коррупции, какими бы процедурами он ни оформлялся.
Дмитрий Евстафьев - профессор факультета коммуникаций, медиа и дизайна Высшей школы экономики
