Отношения федерального центра и регионов России никогда не
отличалась благостностью, однако в последний год наблюдается все больше
свидетельств того, что центр готов начать полную перестройку системы
отношений. Внешне это видится как усиление давления на региональные
элиты и попытка ликвидации остатков их самостоятельности ельцинского
периода. Отчасти это соответствует действительности, особенно если
оценивать ситуацию с чисто экономической точки зрения. Фискализация отношений с регионами, стремление свести всю полноту экономического управления к налоговому администрированию является одним из наиболее раздражающих для региональных элит и общественного мнения обстоятельств - тем более если учесть особенности осуществления принимаемых российской исполнительной властью решений.
«Повестка дня» в отношениях федерального центра и регионов существенно шире, нежели перестройка налоговых и административных отношений. Речь идет о механизмах управления экономическим ростом на ближайшие годы с учетом последствий и падения углеводородных котировок и экономических санкций. И необходимости адаптации инвестиционных процессов под эти новые реалии как на общероссийском, так и на региональном уровне. Однако сужать отношения с регионами до масштабов механического, если не сказать механистического, увеличения налогового бремени на регионы было бы крайне опасно. Это будет обострять противоречия между центром и регионами, причем наличие реальной основы для таких противоречий - совершено необязательно.
Ключевой вопрос на сегодняшний день: каковы перспективы интеграции региональных экономических интересов и возможностей в новые механизмы экономического роста, которые формируются в настоящее время в России? Проблема состоит в необходимости нахождения для региональных элит (для регионов разделение на политическую и экономическую элиту в целом условно) места в новой системе. Решение этого вопроса точно не может быть найдено только в экономической или только в политической сфере, хотя, конечно, нацеленность должна быть преимущественно экономическая, учитывая складывающуюся сейчас ситуацию. Региональные элиты должны найти свое место в системе обеспечения экономического роста.
Региональные элиты обладают значительным и лоббистским, и социально-политическим «весом», который в том числе был накоплен в период «импортозамещения». То есть они являются «делегатами» тех самых социальных и экономических групп, которые в той или иной степени усилились в результате событий последних лет - как в экономике, так и в политике. И рассчитывать, что они легко отдадут свои позиции в региональной экономике федеральным группам, было бы крайне наивно. Особенно учитывая, что федеральный центр пока слишком заполнен абстрактными менеджерами и производителями «смыслов», которые не имеют прямого отношения к экономическому развитию. Показательно, что при назначении условно «федерального» представителя в тот или иной регион обращают внимание не столько на его управленческие навыки, сколько на его лоббистский потенциал и готовность бороться с коррупцией.
Вопрос заключается еще и в том, что региональные элиты утратили значительную часть «свободы лоббистского маневра». Это стало результатом не только общего сокращения лоббистских возможностей в последнее время, но также и институциональных сдвигов: после упразднения Министерства по делам регионов у региональных групп просто не осталось «точки консолидации» их экономических интересов.
Объективно Министерство по делам регионов относится к «опциональным ведомствам», потребность в которых возникает в зависимости от общей экономической ситуации. Однако в современных условиях такой орган был бы полезен, причем не только с точки зрения управления лоббистскими интересами и возможностями региональных элит, но и для выделения тех потенциально значимых «точек роста», которые имеют лишь региональное или даже субрегиональное значение и для реализации которых могут понадобиться некоторые федеральные ресурсы, причем не обязательно финансовые.
Проблема региональных элит заключается в том, что они сформировались и воспроизводят идеологию «экономической анклавности», которая в современных условиях является весьма вредной, а главное - приводит к «пирамидальному» выстраиванию коррупционных связей, зачастую на семейно-групповой основе. Пример ситуаций, возникших в Коми и Удмуртии, весьма показателен и демонстрирует две модели развития такой «пирамидальной коррупции», причем с примерно одинаковым завершением процессов. Стратегически такой подход обречен.
Потребность в новых моделях взаимодействия федеральной и региональных элит является объективной: они нужны хотя бы для того, чтобы начать формировать новый элитный консенсус на период после 2018-2020 годов и до 2030 года. С учетом того, что масштаб настроений политического автономизма сейчас относительно невелик (хотя отрицать их наличие было бы неправильно), новая система должна быть направлена прежде всего на выстраивание сравнительно гибкой системы учета - в первую очередь, экономических и социально-экономических интересов региональных элит.
Обозначим в качестве «пилотных» следующие направления выстраивания взаимодействия федеральной и региональной элит:
- Расширение совместных федерально-региональных инвестиционных программ. Надо отметить, что такого рода программы являются одними из наиболее успешных в современной России.
Основой для таких инвестиционных программ является постановление Правительства от 15 марта 2016 года «Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходов по возмещению части затрат на реализацию инвестиционных проектов». Согласно этому постановлению, регионам возмещается часть средств, потраченных на инвестиционные проекты, при условии привлечения частных инвестиций и инвестиций из региональных фондов.
Инвестирование в такого рода программах является для региональных элит некоторой - хотя и относительно слабенькой - альтернативой оффшорной легализации «серых» капиталов. И при общей нехватке инвестиций было бы недальновидно упускать такую возможность, хотя откровенно криминальные деньги в такие проекты допускаться, естественно, не должны.
- Двусторонние «кадровые лифты». Строительство сословной аристократии на базе одной или максимум двух элитных группировок, наблюдаемое в настоящее время, является потенциальным среднесрочным вызовом, который уже в краткосрочной перспективе осложнит формирования отраслевых структур. В этой связи «компенсирующее» включение представителей регионов в федеральные экономические структуры, не снимая риска как такового, может существенным образом снизить его остроту. Географическая мобильность кадров должна стать одним из ключевых инструментов для управления регионами со стороны федерального центра.
Дополнительно ситуацию мог бы стабилизировать и переход к полной выборности членов Совета Федерации, что дало бы возможность региональным элитам приобрести легальный, относительно прозрачный, а главное - безопасный в долгосрочном плане инструмент участия в социально-экономических процессах на федеральном уровне. Хотя, конечно, такое решение будет нести определенные политические риски.
Федеральный Центр в целом видит эту необходимость, однако пока кадровый вектор носит преимущественно односторонний характер, несмотря на отрадные исключения.
- Модернизация системы доступа региональных элит к инвестиционным ресурсам. Региональные элиты рассматривают перспективу лишиться возможности доступа к финансовым ресурсам как один из наиболее тяжелых и конфликтных аспектов в формирующейся модели отношений с центром. Показательно, что именно действия федеральных властей в отношении региональных банков вызвали наибольшую нервозность у региональных элит. Понятно, что сохранение прежней системы, не просто криминализированной, но еще и внутренне убыточной, является невозможным. Однако перевод всей финансово-инвестиционной деятельности в регионах под контроль «федеральных» (читай - московских) крупных финансовых структур грозит постоянными конфликтами, в которых и федеральный Центр может вскоре начать «терять очки». Создание системы «опорных региональных банков», в рамках которых в обмен на повышенный уровень прозрачности региональные элиты получают льготный доступ к кредитным ресурсам и оборотному капиталу, для проектов региональной значимости является вполне разумным решением.
«Региональный опорный банк» мог бы играть роль не только банка для проектного финансирования региональных инициативных экономических инициатив, но и инвестиционного института, который мог бы консолидировать частные прямые и портфельные инвестиции под конкретные проекты. Имея расширенный доступ к государственным финансовым ресурсам, «региональный опорный банк» был бы лишен права заниматься операциями на валютном и финансовом рынке, а также имел бы более высокий уровень прозрачности для регулятора и более жесткую систему нормативов.
- В этом же векторе лежит и необходимость выпуска специализированных инвестиционных инструментов для консолидации ресурсов для региональных проектов. Причем такие инструменты могли бы стать адресными, а сами региональные проекты - определяться на конкурсной основе, что поможет вывести региональные элиты из формата «тихого лоббизма» и включить их в более прозрачные и контролируемые инвестиционные процессы. В целом расширение инструментария «проектных инвестиций» для региональных элит представляется неизбежным, тем более что «пилотные» механизмы были уже отработаны.
- Предоставление региональным группам экономических интересов возможности участвовать в реализации проектов в сфере обеспечивающей логистики. Понятно, что ключевые логистические проекты, значимость и число которых в ближайшее время будет только возрастать, останутся в сфере ответственности федеральных государственных или коммерческих структур, причем попытки подключения региональных элит, как показывает ситуация в Удмуртии, не всегда дают позитивные результаты. Однако помимо стратегических, если хотите, «векторных» программ вокруг них должно существовать большое количество вспомогательных логистических проектов и процессов, которые эффективнее было бы переложить на плечи именно регионального бизнеса, региональных групп бизнес-интересов, которые смогли бы не просто повысить эффективность, но и дать дополнительные внеэкономические гарантии.
Сегодняшняя ситуация в отношениях Центра и регионов в лице их элит диктует «двунаправленную» политику, основанную на предоставлении возможностей для региональных элит подключаться к общефедеральным механизмам экономического роста, однако на тех условиях и в том формате, как это формулируется федеральным центром, который не должен преувеличивать собственные административно-дирижистские возможности. Федеральный центр в последние месяцы уже обозначил для региональных элит масштабы «кнута» и, вероятно, до конца года это будет сделано еще не раз. Теперь речь стоит о необходимости сформировать убедительный «пряник».
Дмитрий Евстафьев, политолог, кандидат политических наук, профессор НИУ ВШЭ
