Президент РФ Владимир Путин и председатель Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) Михаил Федотов (слева направо) на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека в Кремле (Фото: Алексей Никольский/пресс-служба президента РФ/ТАСС)
В нашей стране может появиться институт независимого прокурора для борьбы с теми, кто «мешает торжеству справедливости». Так, во всяком случае, обозначил главную задачу этого - несуществующего пока - органа глава Совета при президенте России по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) Михаил Федотов, выступивший с соответствующим предложением на встрече с Владимиром Путиным, которая прошла в Кремле в четверг, 8 декабря.
«Мы предлагаем учредить институт независимого прокурора, назначаемого главой государства. Название весьма условное, - цитирует Федотова РИА „Новости". - Но такой институт просто необходим, чтобы положить конец тем делам, в которых корпоративная солидарность или бюрократическая сонливость мешают торжеству справедливости».
По его словам, «люди годами барахтаются в пустых отписках, не понимая, как можно не видеть очевидного». Для них «справедливость важнее формальностей». И кто-то должен, как он выразился, «дернуть стоп-кран, чтобы чехарда несправедливости остановилась». Сегодня - считает глава СПЧ - этого сделать некому.
Президент, в свою очередь, заявил, что готов рассмотреть идею о введении в стране института независимого прокурора. Но для начала - считает - необходимо «понять, что это такое». И как оно впишется в общую правовую систему.
Другой вопрос, насколько, в принципе, для нас актуально это предложение правозащитников. Ведь даже в США, где институт независимого прокурора зародился и функционировал почти четверть века, в конце концов, от него отказались. Дональд Трамп в ходе своей президентской кампании как-то не исключил назначения специального прокурора для уголовного преследования Хиллари Клинтон. Но это была, скорее, лишь часть предвыборной стратегии.
Кстати сказать, для нас идея о создании института независимого прокурора тоже не новая. Нечто подобное обсуждалось в Совете Федерации еще в 2005 году. И даже был предложен законопроект о коллегии уполномоченных прокуроров, независимых от всех органов исполнительной власти, которые получат право расследовать деятельность высших должностных лиц государства. Однако в Госдуме документ заблокировали.
Повторно к нему попытались вернуться в 2011 году, но результат оказался тот же.
В каком варианте инициативу хочет реанимировать глава СПЧ, не совсем пока ясно. Однако в любом случае как бы ни назывался институт юстиции, зависеть он должен только от закона.
При этом если такая взаимосвязь по какой-то причине нарушается, то новый бюрократический орган вряд ли поможет, считает директор Института современного государственного развития Дмитрий Солонников:
- Мы видим, что последнее время периодически возникают идеи в разных сложных местах, где есть объективные проблемы - с их наличием как раз никто не спорит - вводить какие-то новые, новые и новые должности. Называют их независимый прокурор. Или омбудсмен по правам женщин, многодетных семей, обманутых вкладчиков... и т. д.
Идея, что решить проблему можно за счет создание новой должности, за счет создания нового бюрократического аппарата, довольно простая. Она лежит на поверхности. Другое дело, что далеко не всегда увеличение бюрократического аппарата ведет к увеличению его эффективности.
В любом случае, когда захотят ввести, предположим, тот же институт независимого прокурора, встанет вопрос финансирования работы данной структуры.
Это независимая структура будет независима даже от финансовых источников? И там люди будут на добровольных началах, бесплатно выполнять свои должностные обязанности исключительно из энтузиазма?
Если так, то этот энтузиазм не продлиться очень долго.
- Почему вы так думаете?
- Потому что энтузиазм, не подкрепленный финансированием, иссякает очень быстро. Иногда и первого поколения работников не достаточно для того, чтобы они полноценно что-то делали.
Если это будет встроено в систему финансирования, то тогда какого? Финансирование из федерального бюджета превратит эту структуру в ранг очередного федерального ведомства. Может быть, с отличной системой назначения на должность, но все равно это будет федеральное ведомство.
Или этот институт будет финансироваться из общественных пожертвований? Но пока что у нас такие проекты не очень активно приживаются. И финансировать какие-то альтернативные институты граждане нашей страны не очень спешат.
Поэтому вопрос, куда вписать данную должность, это, наверное, действительно, главный вопрос. Потому что пока совершенно непонятно, как это будет построено внутри системы российской государственности. Что это будет? К какому месту его «пристегнут» и финансово, и законодательно.
Если это будет еще одна бюрократическая структура, то какое-то первое время, наверное, она будет эффективной, как некая альтернатива существующим. Она попытается занять свое место, попытается быть востребованной, доказать свою нужность. Но очень быстро такие структуры превращаются в традиционный бюрократический аппарат.
Как, собственно, происходит и в других страна. Мы здесь ничем не отличаемся - общие законы бюрократических систем.
А эти системы начинают очень быстро работать сами на себя, если их не встряхивать. Начинают придумывать для себя правила, придумывать для себя обязанности. Отвечать только перед собой за исполнение тех функций, которые они реализуют. И все смыкается снова.
Поэтому, я думаю, тут крайне внимательно нужно посмотреть, о чем идет речь, и как это будет действовать. А если говорить в целом о проблемах нашего общества, а не о проблеме с прокурорским надзором, то путь решения их через создание новых бюрократических институтов мне кажется тупиковым. Помимо того, что они бесконечно будут разрастаться, бесконечно будут придумываться новые модные названия, функция от этого никак не изменится.
- То есть, по-вашему, нечего изобретать велосипед, необходимо отлаживать систему, которая уже существует?
- Конечно. Если мы говорим, что не работают законы, то нужно заставить эти законы работать. Имеет место неисполнение обязанностей. Отписки пишут. Значит, за это нужно наказывать. Сурово наказывать.
Нужно заставить работать тот механизм, который есть. А не создавать параллельно точно такой же новый. Он скоро будет работать как первый.
Поэтому создание параллельного института власти, дублирующего чьи-то функции - пусть даже какое-то время с лучшими, благими намерениями - системно проблему не решит.
Директор Агентства правовой информации «Человек и закон», эксперт Общественная палата России Борис Пантелеев напомнил, что в свое время много надежд было связано с учреждением поста уполномоченного по правам человека:
- И омбудсменом его у нас называли, и верховным защитником прав человека... Но сегодня, с учетом практики того, что было создано, многое, к сожалению, вызывает определенное разочарование.
Правда, омбудсмен ориентирован именно на защиту прав массовых категорий граждан. Это целевое действие. А когда речь заходит о независимом прокуроре, то подразумевается его независимость именно от первых лиц государства, в логике теории разделения ветвей власти.
То есть если главного прокурора назначает, скажем, президент по представлению сенаторов, то этого прокурора должен назначать, соответственно, парламент. Для того, чтобы расследовать деятельность самой исполнительной власти.
- Федотов как раз говорит о том, что и независимого прокурора назначать будет глава государства...
- Тогда вообще не вижу смысла и логики. От кого же он будет независимым? Какая-то словесная эквилибристика получается...
Да и вряд ли этот новый прокурор избавит нас от существующих проблем. Тем более, что практика проведения независимого расследования уже существует. Если, скажем, нужны расследования по каким-то резонансным делам, то это делается по прямому поручению президента страны. То есть, организационный вопрос решается легко.
Но, как я понимаю, дело не в компетенции и статусе. А в том, будут ли у этих независимых прокуроров полномочия расследовать деятельность высших должностных лиц. Только у нас и с этим, как выясняется, нет проблем. У нас теперь и губернаторы, и даже федеральные министры под следствием оказываются. Неприкасаемых нет.
У нас даже премьер-министра и президента можно через эту процедуру провести. Но это опять же не вопрос новой должности. С точки зрения закона нет никаких проблем для того, чтобы инициировать такую процедуру. Напомню, Борис Ельцин в конце «девяностых» едва не попал под импичмент. Не хватило меньше сотни голосов тогда.
То есть, все эти механизмы в Конституции заложены.
Законы у нас в принципе хорошие. Нужно только их самим соблюдать и требовать их соблюдения от других. А не надеяться, что придет какой-то «независимый Заступник всея Руси» и за всех похлопочет.
Из досье «СП»
Институт независимых прокуроров впервые появился в США около 30 лет назад. Он был создан после уотергейтского скандала, в котором был замешан президент страны Ричард Никсон. Летом 1974 года Никсон ушел в отставку, а спустя четыре года институт был оформлен юридически. За время существования института там проработали 17 прокуроров. В 1999 году конгресс США отказался продлить срок действия закона о «независимых прокурорах», так как расследование независимого прокурора Кеннета Стара об отношениях Билла Клинтона и Моники Левински показало, насколько далеко может войти следователь в частную жизнь официального лица. Теперь в США независимыми расследованиями занимаются различные парламентские комиссии.
