О позиционировании и «многосубъектности»
Накануне Международного дня семьи был обнародован проект долгожданной Концепции государственной семейной политики Российской Федерации до 2025 года. Текст проекта в настоящее время размещен в открытом доступе на сайте Минэкономразвития (об этом свидетельствует соответствующий знак охраны авторского права (копирайт)) под названием «Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения».
При этом в графе «ответственное лицо» указан представитель Министерства труда и социальной защиты - Пугачева Елена Юрьевна, занимающая должность заместителя директора Департамента демографический политики и социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты.
Кстати, на сайте самого Министерства труда и социальной защиты новостные материалы, которые касаются разработки Концепции семейной политики, помещаются в разделе «Демографическая политика», хотя сам проект Концепции начинается со слов: «Государственная семейная политика является составной частью социальной политики Российской».
Одним словом, создается впечатление полного хаоса.
На фоне, мягко говоря, позиционирования документ фактически лишен управленческой субъектности. В рассматриваемой Концепции государственной семейной политики не предусмотрен единый федеральный субъект государственного управления, ответственный за реализацию семейной политики. Как и в случае с демографической политикой, этой сфере пытаются придать некий надведомственный (многосубъектный) статус.
Идея о надведомственном, межведомственном и многосубъектном статусе семейной политики вполне допустима в качестве вспомогательного инструментария, но ключевым моментом остается реализация данной политики со стороны конкретнойструктуры, наделенной соответствующими функциями и ресурсами, выполняющей роль проводника и »генерального менеджера» опять-таки конкретной программы действий.
В противном случае мы и дальше будем оставаться свидетелями управленческого хаоса, разобщенности действий, дублирования функций, распыления ресурсов и т. д. между различными федеральными и региональными государственными структурами.
Примечательно, что в разделе, посвященном этапности реализации Концепции, фактически признается отсутствие системы управления семейной политикой. Более того, в документе прямым текстом сообщается, что «на первом этапе (2015 - 2019 годы)... будут созданы механизмы реализации концепции, система управления ее реализацией (выделено нами - И. Б.), механизмы финансирования, информационно-аналитическое и кадровое обеспечение, система правового обеспечения государственной семейной политики».
Иными словами, вначале утверждается Концепция федерального уровня на долгосрочную перспективу[1], а затем формируется «система управления ее реализацией». При таком «продуманном» подходе создается ощущение масштабного социального эксперимента с заранее известным результатом.
О базовых определениях
Какие термины должны присутствовать в понятийном аппарате Концепции государственной семейной политики?
Было бы логично ожидать, что такой вопрос должен возникнуть одним из первых при написании этого важного документа. Однако у авторов Концепции, как оказалось, своя логика, в которую не вписывается определение базовых дефиниций.
К сожалению, в концептуальном документе, который разрабатывается в России впервые и рассчитан более чем на десятилетнюю перспективу, отсутствуют определения таких фундаментальных понятий как «семья», «семейная политика», «семейные ценности», на которых построена Концепция. Более того, в Концепции отсутствует понятийный аппарат как таковой.
Между тем в других государственных концепциях федерального уровня - Концепции миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года и Концепции общественной безопасности Российской Федерации - основные понятия прописаны еще в самом начале текста.
Содержится понятийный аппарат и в тексте региональных концепций семейной политики. Очень подробно основные понятия изложены в Концепции семейной политики в Санкт-Петербурге на 2012 - 2022 годы (10.07.2012), Концепции реализации государственной семейной политики в Свердловской области на период до 2015 года. (04.12.2002); Концепции семейной политики Ульяновской области на период до 2025 года (24.12.2012). Описание таких базовых понятий как «семья» и «семейная политика» присутствует также в Концепции семейной политики в Нижегородской области (23.12.2003).
Очевидно, что в сегодняшней «войне смыслов», когда в целом ряде стран и международных институций трактовку семьи пытаются максимально расширить, включая в нее, в том числе однополые союзы, отсутствие четких дефиниций по меньшей мере безответственно.
В результате пренебрежения необходимостью определения используемых понятий, семья в рамках Концепции выступает в виде неопределенной абстракции, а семейная политика воплощает собой набор шаблонных мероприятий с выраженным акцентом на материальных аспектах жизнедеятельности российской семьи.
Практическая ценность документа в значительной мере снижается также по причине отсутствия смысловых разграничений между семьей, семейной группой, внебрачными союзами и т. д.
Особое недоумение вызывает отсутствие в документе элементарной типологии семей, на которые ориентирована Концепция. Фактически судьбоносный для многих сфер социального развития правовой акт лишен описания объекта управленческой деятельности, в то время как специфика рассматриваемой проблематики, наоборот, предполагает предельно четкую конкретизацию.
Совершенно очевидно, что абстрактное восприятие семьи лишает ответственные ведомства самой возможности реализации комплексной семейной политики, дифференцированной по объекту управления. Не трудно догадаться, что по отношению к молодой семье необходима одна модель государственной политики, а по отношению к многодетной семье - совсем другая. Аналогичным образом, многопоколенные, сводные, замещающие семьи или, к примеру, одинокие родители предполагают разработку и реализацию разных мер семейной политики. В столь сложной и многогранной сфере недопустим примитивизм и шаблонизация.
О целеполагании, основных принципах и «уникальности» творческого подхода
Цель семейной политики, предложенная в Концепции, по нашему мнению, является лишь развернутой версией одноименной цели, прописанной в Указе Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики», и почему-то очень напоминает целеполагание, зафиксированное еще в 1999 в Концепции государственной семейной политики Украины. Предлагаем сравнить соответствующие текстовые фрагменты в указанных документах.
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «Целью государственной семейной политики на период до 2025 года является содействие укреплению и развитию института семьи и ценностей семейной жизни, создание необходимых условий для выполнения семьей ее функций, повышение качества жизни семей, обеспечение прав семьи в процессе ее общественного развития.»
Концепция государственной семейной политики Украины от 17 сентября 1999 года: «Цель государственной семейной политики состоит в обеспечении благоприятных условий для всестороннего развития семьи и ее членов, наиболее полной реализации семьей своих функций и улучшение ее жизненного уровня, повышение роли семьи как основы общества».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Цель государственной семейной политики заключается в обеспечении государством необходимых условий для реализации семьей ее функций и повышении качества жизни семьи».
На наш взгляд, авторам концептуального документа не стоило утруждаться и производить на свет явно избыточные формулировки, во многом заимствованные по смыслу из других источников. В данном случае было бы вполне достаточно упомянуть, что Цель государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 г. указана в Концепции государственной семейной политики Украины от 17 сентября 1999 года.
Если бы география разработчиков проекта Концепции государственной семейной политики РФ на период до 2025 года при указанном заимствовании фрагментов других правовых документов распространялась не только на Украину, но хотя бы на Санкт-Петербург или Ульяновскую область, то они бы получили возможность ознакомления, пускай не с идеальными, но с более удачными и оригинальными образцами целеполагания. Ниже приводится описание целей семейной политики, содержащихся в Концепции семейной политики в Санкт-Петербурге на 2012 - 2022 годы и Концепции семейной политики Ульяновской области на период до 2025 года.
Концепция семейной политики в Санкт-Петербурге на 2012 - 2022 годы: «Стратегической целью семейной политики в Санкт-Петербурге является достижение благополучия семьей как условия благополучия каждого человека и общества в целом на основе поддержки семейных ценностей и семейного образа жизни, укрепления внутренних и внешних ресурсов семьи, ее способности успешно выполнять свои основные функции, усиления роли семьи как равноправного субъекта социальных отношений, содействия процессам социальной интеграции всех типов семей в общество».
Концепция семейной политики Ульяновской области на период до 2025 года: «Стратегической целью Концепции является укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций, семейных отношений, пропаганда социальных и экономических основ семьи и семейных ценностей, внедрение системы мер, ориентированных на укрепление социального здоровья и пропаганду здорового образа жизни семей разных поколений».
К сожалению, лишенная минимального творчества «компиляция» не ограничивается целеполаганием. Весь набор принципов, устанавливаемый проектом Концепции государственной семейной политики РФ на период до 2025 года, почти в точности повторяет перечень принципов семейной политики, содержащийся в указе Б. Н. Ельцина от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики». Изменены лишь некоторые фразы и последовательность, в которой излагаются принципы в тексте первоисточника. В этом можно легко убедиться, взглянув на полный перечень принципов Концепции и сравнив их с упомянутым президентским указом.
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «самостоятельность, автономность и активность семьи в принятии решений относительно своей жизнедеятельности».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Самостоятельность и автономность семьи в принятии решений относительно своего развития. Экономические, правовые и идеологические меры государственной семейной политики должны не регламентировать поведение семьи, а способствовать ее саморазвитию, предоставлять возможность выбора форм поддержки».
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «равенство семей и всех их членов в праве на поддержку независимо от социального положения, национальности, места жительства и религиозных убеждений».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Равенство семей и всех их членов в праве на поддержку независимо от социального положения, национальности, места жительства и религиозных убеждений».
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «ответственность каждой семьи за воспитание и развитие личности ребенка (детей) и за сохранение его (их) здоровья».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Приоритет интересов каждого ребенка независимо от очередности рождения и от того, в какой семье он воспитывается. Меры семейной политики должны быть направлены на обеспечение выживания и защиты ребенка, его полноценного физического, психического, интеллектуального и социального развития».
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «равноправие между мужчинами и женщинами в достижении более справедливого распределения семейных обязанностей, а также в возможностях самореализации в трудовой сфере и в общественной деятельности».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Равноправие между мужчинами и женщинами в достижении более справедливого распределения семейных обязанностей, а также в возможностях самореализации в трудовой сфере и в общественной деятельности».
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «партнерство семьи и государства, сотрудничество с общественными объединениями, благотворительными организациями и предпринимателями».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Партнерство семьи и государства, разделение ответственности за семью, сотрудничество с общественными объединениями, благотворительными организациями и предпринимателями».
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «дифференцированный подход в предоставлении гарантий по поддержанию уровня жизни для нетрудоспособных членов семьи и создание экономически активным членам семьи условий для обеспечения благосостояния на трудовой основе».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Осуществление дифференцированного подхода в предоставлении гарантий по поддержанию социально приемлемого уровня жизни для нетрудоспособных членов семьи и создание экономически активным членам семьи условий для обеспечения благосостояния на трудовой основе».
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «единство принципов семейной политики на федеральном и региональном и муниципальных уровнях».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Единство семейной политики на федеральном и региональном уровнях. Утверждение Президентом Российской Федерации Основных направлений государственной семейной политики и обеспечение предоставления семье установленных на федеральном уровне минимальных социальных гарантий и льгот, их дополнение и развитие на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Проект Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года: «обеспечение доступности адресной, своевременной и эффективной помощи для нуждающихся в ней семей, в особенности отнесенных к группам социального риска, равный доступ к социальным услугам для всех типов семей».
Указ Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики»: «Принятие на себя государством обязательств по безусловной защите семьи от нищеты и лишений, связанных с вынужденной миграцией, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, войнами и вооруженными конфликтами».
Единственным существенным отличием перечня принципов в двух документах является отсутствие в проекте Концепции государственной семейной политики РФ на период до 2025 года одного из принципов, содержащихся в Указе Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики». Речь идет о следующем, на наш взгляд, необоснованно проигнорированном принципе семейной политики: «Преемственность и стабильность мер государственной семейной политики. Сохранение достигнутых социальных гарантий поддержки семьи, их дальнейшее совершенствование».
Возникает вопрос о целесообразности написания Концепции, почти в точности повторяющей прежние нормативные акты. Если авторы Концепции находят текст Указа Президента РФ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики» в части приоритетов семейной политики отвечающим современным реалиям и потребностям российской семьи (что способно вызвать лишь сожаление), то зачем дублировать одни и те же положения, меняя лишь названия документов?
О процедуре рассмотрения и уровне компетентности
Изначально проект Концепции был размещен для общественного обсуждения всего на 2 недели, о чем, по утверждению представителей родительского сообщества, не было сообщено ни в одном СМИ. Однако по требованию общественности, срок обсуждения все-таки был продлен до 60 дней.
Как сообщается на сайте Министерства труда и социальной защиты в публикации от 15 мая 2014 г., разработку данной Концепции поддержали члены Общественного совета при Минтруде России.
Остается лишь выразить надежду, что поддержка была единогласной, как в добрые советские времена. Впрочем, насколько компетентна такая поддержка, если допустить, что она выражалась осознанно, судить читателям. Мы же отметим, что из 33 уважаемых и статусных членов указанного Общественного совета, к сожалению, нет ни одного ученого, специализирующего по вопросам семьи и семейной политики, и ни одного представителя многочисленных родительских организаций (за исключением единственного представителя общественных объединений родителей детей-инвалидов).
В то же время было бы логично ожидать, что обсуждение и тем более публичная поддержка столь важного документа, рассчитанного на многолетнюю перспективу, должна проходить в атмосфере общественной открытости при подавляющем большинстве профильных ученых (социологов, демографов, фамилистов) и представителей целевой группы из родительского и семейного движения, которое не ограничивается объединениями родителей детей-инвалидов. При всей важности решения проблем этой детской группы, доля детей-инвалидов в России составляет менее 2,5 % от общего числа детей. Сама же Концепция имеет отношение ко всем российским семьям и проживающим в них детям. Хотя все вышеописанное заставляет в этом усомниться.
Было бы странно, если бы при составлении проекта федерального бюджета мнение экономистов осталось бы невостребованным или при обсуждении проектов нормативных актов, касающиеся российской армии, отсутствовали военные. Именно так получилось с проектом Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года.
Похожая ситуация сложилась и в рабочей группе. Среди ученых, вошедших в состав межведомственной рабочей группы по разработке концепции государственной семейной политики в Российской Федерации, нам не удалось обнаружить ни одного социолога, хотя именно ученые-социологи находятся ближе всех остальных специалистов к рассматриваемой проблематике. Кроме того в рабочей группе не оказалось ни одного психолога (к вопросу о семейных отношениях), политолога (чье присутствие предполагается исходя из самого названия документа), педагога (к вопросу о воспитании), культуролога (к вопросу о семейных традициях). Отсутствуют в списке членов рабочей группы и представители родительских и просемейных организаций.
По неизвестной нам причине научная часть рабочей группы монопольно представлена экономистами и юристами. Из десяти представителей научно-образовательных учреждений, входящих в состав указанной рабочей группы, семь являются экономистами и еще три - юристами, в том числе ювенальной специализации. При этом пять из семи упомянутых экономистов представлены всего двумя научно-образовательными учреждениями: НИУ «Высшая школа экономики» (3 члена рабочей группы) и РАНХИГС (2 члена рабочей группы).
Из ученых, имеющих отношение к семейно-демографической проблематике, в состав рабочей группы вошли два экономиста - Валерий Владимирович Елизаров (старший научный сотрудник Института демографии НИУ ВШЭ, ответственный исполнитель и участник крупных исследовательских проектов Фонда народонаселения ООН (UNFPA), Детского фонда ООН (UNICEF), Программы развития ООН (UNDP), Всемирного банка) и Ирина Евгеньевна Калабихина (доцент кафедры народонаселения экономического факультета МГУ, член Международной ассоциации исследователей феминистской экономики).
В завершение следует отметить, что концепция федерального значения, направленная на одну из ключевых сфер государственной политики, разрабатывалась без постоянного участия представителей регионов. Вряд ли можно считать полноценным взаимодействием с регионами эпизодические выездные мероприятия, имитирующие стремление к межрегиональной консолидации.
В состав рабочей группы вошел всего один представитель, место работы которого находится за пределами Москвы. Такой подход, возможно, и был бы уместен, если бы речь шла о Концепции семейной политики города Москвы, но совершенно не приемлем в случае разработки общероссийской концепции.
В целом проект Концепции можно охарактеризовать как сырой, непродуманный, составленный поверхностно, без глубокого и осмысленного вовлечения его авторов в суть проблем современной семейной политики. На наш взгляд, проект Концепции является образцом бездушного, бюрократического и в высшей степени непрофессионального подхода к серьезнейшим проблемам, от решения которых напрямую зависит само существование общества и государства.
[1] В терминах Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года от 17.11.2008
http://riss.ru/analitika/3304-kontseptualnaya-nesostoyatelnost-proekta-kontseptsii-gosudarstvennoj-semejnoj-politiki-rossijskoj-federatsii-do-2025-goda#.U6Gfo_l_vC_
