Как будет Россия бороться с наркоманией в ближайшие годы?

Конец 2009 года примечателен по многим причинам - события прошедших месяцев накладывают особый отпечаток на предновогодний период. Однако за другими известиями потерялся факт значительный по своей важности - в новом году заканчивает свой действие Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы». Если со стратегией государственной антинаркотической политики России всё более-менее понятно, подготовленный добротный текст будет представлен на рассмотрение Правительства в ближайшее время, то остаются неясности с положениями более конкретного и рабочего документа - целевой программы. Какой она будет? Когда она будет принята? Разумеется, принимать целевую программу до утверждения Стратегии, было бы ошибкой, но хочется надеяться, что не повторится ситуация с предыдущей целевой программой на 2005-2009 годы, которая была одобрена лишь осенью 2005-го.

Не будем вспоминать о всех достоинствах и недостатках действующей целевой программы. Отчёт о результатах её исполнения предстоит увидеть в будущем, но вот о том, какие положения хотелось бы увидеть в новой целевой программе, стоит сказать несколько слов. Тем более, что в значительной степени достоинства и недостатки данного документа выразятся в успехе, неуспехе или полном провале борьбы с наркоманией и наркомафией в России в ближайшие годы. А с учетом того, что на сегодняшний день наркомания и алкоголизм ответственны за подавляющее большинство смертей в России и в ближайшей перспективе ситуация не может исправиться без существенных и согласованных усилий, предпринимаемых государством и самим обществом, становится понятно, что новая целевая программа - документ, заслуживающий тщательной разработки и внимательного рассмотрения.

Прежде всего, хотелось бы чтобы в новой целевой программе был ликвидирован недостаток, свойственный аналогичным документам, действовавшим ранее, а именно чрезвычайно плохо проработанный механизм доведения до сведения общественности результатов (в том числе промежуточных) реализации программы. К примеру, в результате реализации Федеральной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы», действующей уже пятый год, к 1 января 2010 года должно было быть обеспечено сокращение наркомании на 16-20% по сравнению с 2004 годом. Несмотря на то, что вряд ли можно говорить о полном провале реализации Федеральной целевой программы на 2005-2009 годы (выделенные в рамках целевой программы средства освоены и мероприятия осуществлены), объёмы наркомании в обществе едва ли уменьшились столь существенно. Косвенно такое предположение подтверждается и текстом проекта Стратегии антинаркотической политики государства, в соответствии с которым "современная наркоситуация в Российской Федерации характеризуется расширением масштабов немедицинского потребления наркотиков, а также лекарственных препаратов, обладающих психоактивным воздействием..."[1].

Между тем, отчёты, ежегодно публикуемые ФСКН, представляют собой предельно сжатые по объёму документы, подготовленные зачастую не по единому образцу и не дающие детальной информации о мерах, предпринятых для борьбы с наркоманией и об их эффективности, не приводятся сколько-нибудь подробные статистические данные. В результате судить об эффективности антинаркотической политики чрезвычайно сложно, а отслеживать её развитие практически невозможно. Элементарные сведения - о количестве наркоманов в стране, о динамике незаконного оборота наркотиков, можно узнать, по сути, лишь из выступлений высших должностных лиц.

Для сравнения можно привести ситуацию в государствах ЕС, где ежегодно публикуются унифицированные по форме отчёты о борьбе с наркоманией, детально раскрывающие изменения в области незаконного оборота наркотиков и эффективность тех или иных мер по противодействию наркомании[2]. Разумеется, и европейские отчёты, в среднем, превышающие по размеру сто страниц печатного текста, не идеальны, но на порядок более информативны, чем российские аналоги, позволяют корректировать антинаркотическую политику государства, делать её более гибкой, эффективной, более рационально использовать выделяемые средства. Наконец, благодаря продуманной политике информирования населения о реализации антинаркотической политики более полно реализуются права граждан, осуществляется эффективный общественный контроль.

Применительно к региональным целевым программам в Российской Федерации дела обстоят ещё плачевнее. Так, в соответствии с отчётом о ходе реализации в 2008 году региональной целевой программы по борьбе с наркоманией в одной из областей в центре европейской России, отмечается, что на окончание отчётного периода во всей области проживал лишь один (!) несовершеннолетний, страдающий наркоманией, а наркоманы в возрасте до 14 лет в области отсутствовали. В соответствии с отчётом, об исполнении целевой программы, эти данные «являются косвенным подтверждением эффективности профилактической работы с учащимися средних классов образовательных учреждений области». Очевидная абсурдность приведённых данных и выводов свидетельствует о крайне формальном подходе к реализации региональной целевой программы. В случае, если бы информация о ходе реализации региональной целевой программы публиковалась в полном объёме и должным образом, а не оставалась спрятанной в дальнем углу сайта администрации области, антинаркотическая политика государства реализовывалась бы более эффективно. Ведь озвучивать настолько явную глупость относительно результатов работы и эффективности распоряжения деньгами налогоплательщиков можно только шёпотом - как это сейчас и происходит.

Ещё одним серьёзным недостатком действующей до конца 2009 года системы целевых программ следует признать существенное расхождение основных положений Федеральной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы» с положениями аналогичных региональных программ. К примеру, целевой программой противодействия незаконному обороту наркотиков в уже упоминавшейся области центральной России ставится задача добиться к 2010 году сокращения наркомании на 5% по сравнению с 2004 годом. В то же время, как уже говорилось, Федеральная целевая программа ставит иную задачу - сокращение наркомании на 16 - 20% за тот же период. Разумеется, отчитаться об успешной реализации целевой программы проще, если требуемый результат умещается в рамки статистической погрешности, но говорить о какой-либо последовательной общенациональной политике в области борьбы с наркоманией в этом случае не приходится. Как ни прискорбно, подобная ситуация характерна не для одного региона России, а для подавляющего их большинства. Программы, призванные стать руководством к действию и одновременно предполагающие механизм контроля за исполнением, превращены в безжизненные "дежурные" документы, нужные для получения бюджетных средств, их освоения и производства в дальнейшем такого же "дежурного" отчёта.

Другой болезненный вопрос - ответственность за выполнение задач, поставленных целевой программой. Разумно предположить, что если положения программы не выполняются, ответственные лица должны работать лучше, либо уйти и дать дорогу другим, более подготовленным. Причём этот контроль должен осуществляться на постоянной основе, результаты деятельности должны оглашаться и кадровые решения приниматься как минимум ежегодно - с проверкой каждого отчёта о реализации соответствующей части целевой программы. В существующей ситуации в течение пяти лет общество практически лишено информации о ходе исполнения целевых программ, затем чрезвычайно политкорректно объявляется о том, что проблема не решена в нужном объёме, но кто несёт за это ответственность - не понятно. А ведь потрачено не только значительное количество ресурсов - прежде всего потрачено бесценное время. Таким образом, предельно чёткое указание ответственных за каждую группу мероприятий, за достижение конкретных результатов - это важнейшая составляющая антинаркотической политики, которая должна быть реализована в новой системе целевых программ на федеральном и региональном уровнях.

Чрезвычайно важный вопрос, выделенный как одна из задач в Стратегии государственной антинаркотической политики - это "выработка мер противодействия наркотрафику на территорию Российской Федерации, адекватных существующей наркоугрозе"[3]. И в данном контексте, как представляется, нелишним может оказаться опыт Евросоюза. Если проводить параллели, то очевидно, что наркобизнес в ЕС и в СНГ пользуется схожими возможностями - практически прозрачными внутренними границами, отчасти сохраняющейся разницей в акцентах антинаркотической политики отдельных государств-членов. Однако в Евросоюзе данные преимущества, невольно предоставленные наркомафии вследствие интеграционных процессов, в значительной степени компенсированы закрытыми внешними границами ЕС, обязанностью всех государств-членов соблюдать определённые "правила игры" и преследовать представителей наркобизнеса (или, в случае Голландии- нелегального наркобизнеса).

В Евросоюзе принята единая система основополагающих документов, состоящих из Стратегии ЕС в области наркотических средств на 2005-2012 годы, Плана действий Евросоюза в области борьбы с наркоманией на 2009-2012 годы (по сути, представляющего собой ту же целевую программу), аналогичных документов, принятых на уровне государств-членов ЕС и на региональном уровне. Эти документы взаимно дополняют друг друга, развивают и конкретизируют положения, в наиболее общем виде содержащиеся в Стратегии ЕС в области наркотических средств. Ежегодно публикуются подробные отчёты о противодействии наркомании, как на уровне Евросоюза в общем, так и во всех государствах-членах ЕС, причём такие отчёты доступны на нескольких языках. Таким образом, житель Франции может проверить, какова ситуация в области борьбы с наркоманией в соседней Испании, какие меры собирается предпринять Испания в ближайшее время для повышения эффективности антинаркотической политики и т.д.

В результате, если имеет место недостаточность усилий отдельного государства в области борьбы с наркоманией, этот факт невозможно утаить - либо собственные граждане, либо обеспокоенные граждане соседнего государства неизбежно поднимут данный вопрос и добьются принятия необходимых мер для исправления ситуации. Предоставление же заведомо заниженных данных в ежегодный отчёт каким-либо государством также легко отследить, сравнивая наркоситуацию с аналогичной в соседних странах и анализируя информацию о соотношении транзитных потоков наркотиков через страну с декларируемым такой страной объёмом незаконного оборота.

Как представляется, нет ничего плохого в том, чтобы гражданин России знал о том, как борются с наркомафией, к примеру, в Таджикистане. В идеале цели и задачи борцам с наркопреступностью в Таджикистане или любой другой стране, входящей в СНГ, должны вырабатываться с учётом интересов соседей, а отчёт о проделанной местными органами наркоконтроля работе должен быть доступен любому желающему, причём и на русском языке. Коль скоро руководство того же Таджикистана заинтересовано в сохранении режима открытых границ для своих граждан, подобный шаг является объяснимым, логичным и желательным для повышения эффективности антинаркотической политики в нашей стране и в остальных государствах СНГ.

Возможно, идеальным было бы построение единой системы основополагающих документов в области борьбы с наркоманией для всего СНГ с учётом аналогичной системы, действующей в ЕС. Причём в эту систему документов могут войти уже существующие или разработанные источники - изменённые при необходимости. Как представляется, подобные шаги будут способствовать повышению эффективности антинаркотической политики государства. Вот только для того, чтобы эти шаги предпринять, необходима политическая воля, финансовые и людские ресурсы, а всё это нередко появляется только тогда, когда проблема уже слишком значительна, чтобы её можно было успешно решать. Весьма вероятно, что через 10 лет, к моменту принятия новой Стратегии антинаркотической политики государства и очередной целевой программы, наркоманией в России уже будет болеть каждый второй, а то и первый и стратегия будет уже не анти- а просто наркотической.